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我国法官职业思维方式的培养与审判机制现状之冲突思考/黄小红

作者:法律资料网 时间:2024-06-25 15:01:23  浏览:9384   来源:法律资料网
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我国法官职业思维方式的培养
与审判机制现状之冲突思考

黄小红


随着我国当代法官司法理念的提升,法官作为司法者在审判过程中面对纷繁复杂的法律现象时,现实对其职业性思维方式的培养提出高要求,然而由于我国司法审判机制的缺陷,在一定程度上却限制了我国法官职业思维方式的培养,同时受到限制的法官思维方式又不断冲击着审判机制。

法官职业思维方式的涵义及其特点

“思维”一般是指人脑依照逻辑推理观察、分析、判断客观事物的过程。法官作为一种专业性极强的职业。其所具有的思维方式也应是独特的。对此,前不久国家法官学院院长郑成良教授在一次学术报告会上指出:“在法院从事审判工作的法官,必须以法律思维作为基准思维方式。”并且他对法律思维的诠释是“按照法律逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式”。因此,法官职业思维方式应当是指法官在行使司法权的过程中,为公正、公平地处理案件,按照法律逻辑观察、分析、解决问题的理性思维方式,这种思维方式是法官藉以发挥出职业天性的手段,笔者认为它的独特性至少表现有以下几个方面:
(一)强调合法性
假使法官作出裁判前,需要在合理性与合法性之间作出抉择,那么他首先考虑到的应是裁判的合法性。原因首先从宏观上讲,任何一个国家的法律均代表着统治地位的阶级意志,因此,法官作为国家公权力的行使者,它必须以合法性作为裁决的第一要素考虑,这是立法的原则所决定。这一立法本意在我国行政诉讼法中更是明确地体现出来。我国《行政诉讼法》第五十四条第(四)项规定:“行政处罚显失公平的,可以判决变更”。言外之意即是法官对行政处罚之外的具体行政行为只审查合法性,对行政处罚如非显失公平,一般也是不会变更。其实也正如郑成良教授指出的“如果一个人选择用法律来思维,那么,他就会在一般情况下,把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素,而把合法性作为第一位的考虑因素”;从微观上讲法官的职责是按法律标准去裁判是非,“法官在开始审理案件之前就对法律说三道四,那他就完全是越权”。[1]因此法官职业思维方式是合法性的思维方式。
(二)强调逻辑性
法官职业的特殊性决定其始终是诉讼中的主角,法官在审判中引导诉讼顺利进行,居中听取对立当事人之间的意见,并通过对现有证据的仔细分析,构造一个法律上的事实,最后据以作出理性裁决,这整个过程本身就是一个逻辑,法官在处理这个大逻辑的过程中必须不断对当事人阐述诉讼各阶段处理结果的逻辑性理由,如果法官没有一个清晰的逻辑性头脑,就有可能导致诉讼引导失败,继而产生事实真伪难辩、证据难以取舍等一系列问题,甚至可能导致当事人质疑裁决公正性,既使裁决是公正的。
(三)强调中立性
司法中立是司法权威的一个重要保障,是司法获得公众信任的源泉。“司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立;司法权在政府与民从、公与私之间的中立;司法权在诉讼当事人之间保持中立” [2],法官作为公众心目中正义的象征、公平的化身、良知的守护神,在诉讼中始终是以一个居中裁判者的身份出现,为了达到息纷止争的目的,法官必须保持中立性的思维方式,以免先入为主、偏听偏信,从而有利于保障裁决的公正性。

法官职业思维方式的培养与我国审判机制现状之冲突表现

从哲学角度看,法官思维方式与审判活动是紧密相连的两种事物。一方面,法官职业思维方式的培养是为审判活动服务;另一方面,审判活动的进行又为法官职业思维方式的培育提供土壤。根据物质作用与反作用的原理,它们两者之间不可避免地存在冲突。
冲突之一:现行审判机制对法官职业思维方式培养障碍。
审判机制作为法官职业思维方式赖以生存和发展的土壤,其缺陷对法官职业思维方式培养障碍是决定性的一面。
(一)当庭认证、当庭宣判的适用率低下,延缓了法官职业思维方式培养效率。
法官在庭审中的一切活动是在公众的注视下进行,它促使法官在群众参与、监督下对庭审中所作一切决定作出自理性的分析,因此庭审程序的严格执行有助于锻炼法官职业思维的严密、迅捷能力。目前,法庭举证、质证程序执行得比较顺利,特别自《民事诉讼证据规则》颁布实施以来,法庭举证、质证在民事审判中的操作已然规范了许多,但由于缺乏有效的监督机制,当庭认证、当庭宣判适用现状相对来看很不理想。许多法官在庭审中疏于对证据的分析认定,特别是当一方当事人提供的证据在遭到另一方的异议时,法官认为难以作出理性的分析时便借口在合议庭评议时再作确认,但当评议后继续开庭时,法官却对此避而不提,最后不了了之;同样,当庭宣判的适用也存在类似的缺陷,法官庭审时认为一时难以作出判决,为避免日后担责,便借口报庭长、院长审批后定期宣判或报审委会讨论后再定期宣判,无形中便将责任风险转嫁于庭长、院长或审委会了。
(二)合议制特别是陪审员合议制的缺陷对法官职业思维形成障碍。
合议制在审判中起着发挥法官集体智慧结晶,杜绝主审法官主观办案的有效作用,然而当前合议制运行中普遍存在“合而不议”的现象,既便是有合议的意见,但当案件要提交审委会讨论时,由于是承办法官一人汇报,难免造成汇报意见不全或带有承办法官个人的主观倾向,最终使“合议”流于形式。合议制中基层法院的陪审员参加合议的作用更是轻微,有的陪审员在开庭至判决的整个过程中可以“一言不发”,实际上等于“陪坐”,许多法官将陪审员参加合议当成是一种摆设,加之现行的陪审员一般是采取聘任的单一方式而非选任,而且又多是从法院退休干部中聘任,这种聘任完全有可能是主审法官凭关系疏远而定,而非凭陪审员的业务知识技能高低而定,其本质就是将公众选举陪审员的权利剥夺殆尽。因此,陪审员的素质没有把好关也是合议制的一个重大缺陷。正是基于上述原因,形成一些法官在审判时或主观臆断,或滥用职权,造成法官思维方式随意性较大。
(三)回避制度的缺陷与法官职业独立性思维培养的冲突
回避是法律为保障法官裁判中立性和公正性得到公众信赖的一种制度。目前,我国三大诉讼法对法官回避适用的条件、对象、程序均做了较为详细的规定,但由于该制度尚不完善,妨害了法官独立性思维的养成。主要表现如下:
1、回避制度在实践中执行不严。据有关资料反映,许多基层法院连续几年都未发生过一起法官回避情形,既便有当事人向法院提出过回避申请,但没有引起必要的回应。因此,不难想象,回避制度在我国法院运行的现状如何。
2、法律未对违反回避制度的法官规定严格的责任追究制,特别是对法官违反自行回避的情形未加约束,导致一些法官存在多一事不如少一事的思维习惯,不愿自行回避,甚至个别法官利用此钻制度“漏洞”、打法律“擦边球”,徇一己之私为当事人谋利。
正由于回避制度的这些缺陷,当事人千方百计通过各种关系找上法官或通过地方行政官员给法官施加压力的现象是屡见不鲜,以致法官办案时带严重的主观倾向,或面对压力不得以牺牲司法公正为代价作出妥协。这些无疑都妨害了法官职业独立性思维的养成。
(四)审判监督制的低效应与法官合法性思维培养不相协调。
当前审判监督机制没有跟进审判需求,导致案件重审、再审率有所提高。其主要表现在:
1、审判监督队伍素质相对较低。目前有些法官对审判监督法官的个人素质要求不够重视,安排的多是一些“闲置”人员进入审监庭,他们要么不是科班出身,要么法律知识相当欠缺。
2、审判监督法官自身的行为没有相应的责任追究制加以约束。导致一些审监庭法官疏于监查,而使法院案件流程跟踪管理规定流于形式。
当前审监效应的低下现状无疑使法官在办案时放松了对案件质量的高要求,当面对原、被告双方尖锐的对立意见时,为避免当事人将矛头转向自己或法院,而考虑追求双方意愿的统一,即在当事人看来的“合理性”,既使这种合理是违法的。
(五)审判公开透明“度”的不确定性产生法官职业思维的模糊区。
我国现行法律要求:人民法院审理案件除法律规定的情况外,审判过程及结果应当向群众、社会公开。然而法律对这种公开的“度”没有作进一步阐述。随着人们法律意识逐渐加强,公众强烈呼吁法院审判活动要杜绝暗箱操作、实行阳光审判。我国法院改革也正是朝这个方向努力。但毋庸讳言,这种所谓的公开透明度还不高,与法治发达国家一些先进做法有所差距。正是由于缺乏公众监督,我国法官在审判中对自己思维能力要求降低,久而久之,一些法官在这种审判环境下养成模糊性思维习惯,即基于各种因素的考虑不屑(如:认为没有必要)或不愿(如:怕触及当事人的利益而得罪人)去对法律问题作详尽、周密的分析、思考。
冲突之二:法官职业思维培养对审判机制造成负面影响。
任何事物的发展都有两面性,当前,我国法官队伍职业思维方式培养过程中,由于各方面因素影响形成的思维方式与现代审判机制不可避免地发生了冲突。
(一)我国法官职业思维方式难脱模糊性与判决确定性之间的冲突。
中国传统的思维方式一个重要特点是模糊性。它使人们在认识客观事物时,总是满足于通过事物的表面现象直觉得到的第一印象,而不习惯或者说不愿意作周密、详尽地分析。模糊性的思维方式对我国法官职业思维产生较大的危害。特别是当职业思维受到诸如审判机制缺陷在内等因素的限制后,更是难脱模糊痕迹。如法官在原、被告双方对同一事实分别举出相反的证据,但都没有足够的依据否定对方证据时,往往是依直觉主观判断对证据作出确认,而不是依照法律规定结合案件情况,判断哪方提供的证据证明力较大;又如对事实的模糊性认识导致法官在作出裁判时理由阐述不清等等。但事实是原、被告的法律地位决定了必有一方败诉,法院在判决时必须加以明确。因此,这种模糊性思维在很大程度上使得法官裁判理性不强,难以取信于公众,从而影响了司法权威。
(二)片面强调中立性树立“折中主义”或“中庸之道”的思维方式冲击审判公正。
“中庸之道”是儒家的道德标准,主张对人处事采取不偏不倚、调和折衷的态度,“折中主义”的意思亦然。我们不得不承认,中庸之道、折中主义在中国产生的流毒是深刻的,特别是法官须以中立者的身份出现,如果立场不是公众看起来的相对“中立”,则很容易遭到众人诽议,在我国审判机制还不是很完善的情况下,在这种绝对“公正”意念主使下,我国法官职业思维方式不免有行“折中主义”或“中庸之道”之嫌。在遇到难以断定谁是谁非时,对原、被告“各打五十大板”的做法是在这种思维方式驱使下法官的惯常作法。其结果必然导致公正的流失,并且有可能因此同时损害了双方当事人的利益,而促使他们对法院不满,最后导致群众对司法公正丧失信心。
(三)我国法官逻辑思维方式过于机械性与审判价值的冲突。
法官在办案过程中运用的逻辑思维,它更追求的是一种技巧,决非机械式照搬“三段论”推理。正如英国上诉法院首席大法官爱德华·科克曾经讲到的:“法官具有的是技术理性,而普遍人具有的是自然理性”。由于社会现象的错综复杂,法律问题也变得愈加复杂,加之物质世界运动的绝对性,法律推论不可能放之四海而皆准。审判中,法官面对的事件往往是事过境迁的,他纵有千般能耐,也不可能一层不变地再现历史,他要做的只能仅限于通过对现有证据的细致分析,再运用逻辑手段重组事实,而这种事实只能是“法律上的事实”,即使可能与客观真实有反差,但如果法官能将裁决结果对公众作出自理性的论证时,便是实现了审判价值,这就与“要追求阳光,就必须接受阳光下的阴影”道理一样。然而现在,我国不少法官在办案过程中,模仿刑事侦查活动,按部就班、一味追求形式上的逻辑合理,以期推出客观真实,在受到诸如审判监督没有跟进等因素障碍后,就形成了机械式的逻辑思维习惯。而机械式逻辑思维方式就如法官在寻求“物质世界的绝对真理”那样令人可笑。如此一来势必降低审判活动的效率,使诉讼流于形式,从而司法丧失其存在的价值。
综上,一方面,我国法官职业思维方式受到审判机制的限制后形成了一些不良的思维定势;另一方面,这些不良思维定势促使法官自觉或不自觉地违反审判规定,甚至不惜铤而走险、以身试法,以致审判机制在遭受破坏后漏洞突显,继而又进一步限制法官职业思维方式的培养。如此以来,两者的冲突愈演愈烈。

对引发冲突的深层次思考
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九江市人民政府督促检查工作规定

江西省九江市人民政府


九江市人民政府督促检查工作规定


九江市人民政府
2002年8月19日

  第一条 督促检查工作是政府工作的重要内容,为保证市政府重大决策、重要工作部署以及市政府领导重要批示的贯彻落实,使督查工作程序化、规范化、制度化、科学化,特制订本规定。
  第二条 督查工作由市长、常务副市长领导,秘书长、办公室主任负责,督查机构具体实施。市政府其他领导和政府组成部门负责人都有督查落实的职责,对职责范围内的重大事项和落实难度较大的事项,要亲自组织督查。
  第三条 市政府督查机构是市政府开展督查工作的具体办事机构,其主要职责是:协助市政府领导发现和纠正一切违反国家行政管理原则、法规、规章及市政府的规定和决策的行为,防止和纠正各单位及工作人员在行政管理活动中的偏差,保障市政府的行政目标准确、及时地实现;根据政府重大决策和重要工作部署,协助市政府领导制定督查督办预案,确定督查工作重点,报政府主要领导同意后,分解到有关部门和单位,跟踪督办;根据领导授权安排和组织督查活动,协调处理有关问题;收集汇总各方面落实情况,向市政府领导综合反馈;开展有一定深度的督查调研活动,深入分析督查活动中发现的问题,提出对策和建议;根据督查情况进行考评活动,提出奖罚建议;及时上报《政务督查专报》和发出《政务督查通报》。
  第四条 市政府督查机构协助市政府领导对各单位及其工作人员的工作进行经常、广泛、有效地行政监督。督查机构可列席政府重要会议(如市政府全体会议、市政府常务会、市长办公会等),阅读有关文件资料、内部刊物;对政府重要会议议定的事项,政府领导明确批示的事项,以及市政府办公室抄告单的落实执行情况,可直接责成有关单位按要求执行;对督查中发现的问题可直接向市政府主要领导汇报;督查事项涉及到多个部门和单位需要进行协调时,可就督查事项召集有关单位和人员进行综合协调。
  第五条 督查工作的原则
  (一)坚持在正确领会上级文件精神和领导意图的基础上,严格按照政府的工作要求,紧紧围绕政府中心工作开展督促检查。
  (二)切实遵守职权界限,在领导授权范围内开展督查,严格按照政府的决定和领导的要求进行工作。未经领导授权,一般不直接处理问题,不代替职能部门和下级政府的工作。
  (三)坚持实事求是的原则。要深入基层,深入群众,通过调查研究全面真实地了解社情民意和基层动态,既报喜又报忧,使政府领导准确掌握工作落实情况。
  第六条 督查工作的主要内容
  (一)上级和本级政府的重要决策、重要决定、决议、重要文件和重要工作部署,明确要求报告贯彻落实情况的事项,以及上级领导或机关和本级党委、人大常委会转来的批办件、查办件。
  (二)本级政府重要会议的贯彻落实情况,重要事件的处理情况及本级政府决定要办的事项。
  (三)本级政府领导重要批示、重要交办事项和确立的查办事项。
  (四)对市政府办公室抄告单的落实执行情况。
  (五)人大代表、政协委员提出的需由本级政府答复的有关建议、提案。
  (六)本级市人大、市政协、法院、检察院、各民主党派、新闻媒体、广大市民对本级政府职责范围内的行政管理问题提出的重要批评、建议或意见。
  第七条 督查工作程序
  (一)立项审批。政府领导按职责分工,可直接指示督查立项;市政府秘书长、副秘书长,市政府办公室主任、副主任,市政府督查机构可以提出立项督查的建议。凡拟督查事项,市政府督查机构应制定督查预案,根据内容及时提出拟办意见,呈市政府秘书长或办公室主任审定;重要的报市政府领导审批。市政府各种会议议定事项及会议纪要、下发的各种文件中需要督查的事项,视同领导已审批,市政府督查机构可以直接督查。
  (二)交办。立项建议经领导审定批准后,市政府督查机构应及时立项,登记编号,填写《督查督办事项通知单》或发出督查函通知承办单位办理。
  (三)转办。应由下级政府或部门办理的督查督办事项应当及时转办。上级部门和领导批示的督查件只转原件的复印件,填写《领导批示转办通知单》后交有关单位办理。
  (四)催办。督查督办事项交办或转办后要及时掌握办理进展情况,定期进行催办。
  (五)办结。各承办单位对凡有明确期限的督查督办事项,应按期办结并向市政府督查机构做出书面报告。办结报告要求文字精炼、格式规范、事实清楚。凡未明确办理期限的,应视情况尽快予以反馈或每月报告一次办理进展情况。如有特殊情况不能按时办结的,承办单位应主动及时说明原因,经批准后方可适当延长。对有特殊要求的办件,要特事特办。
  (六)反馈。市政府督查机构负责做好督查工作的情况反馈工作。凡市政府重大决策、重要工作部署,要及时组织督查活动,及时以《政务督查专报》形式向市政府领导报告落实情况。市政府督查机构对市政府常务会议、市长办公会议议定事项的落实情况要在25天内反馈;对专题会、领导批示件的落实情况要在20天内反馈;每月要将政府当月各项工作执行情况汇总报告市政府领导。上级党委、政府转来的督查件,以市政府办公室文件形式按一事一报的要求正式行文,经市长或秘书长审批后上报。
  (七)归档。督查事项办结后,应将有查考和保存价值的督查工作材料连同办结报告一并按有关规定进行收集、整理和立卷,定期向文书档案部门归档。
  第八条 督查落实的主要方法
  (一)通知督办。向承办单位发送《督查督办事项通知单》,提出明确具体的办理要求。
  (二)询问检查。采用电话和上门等形式,适时询问交办事项的办理情况,了解掌握工作进度。
  (三)督报情况。督促承办单位按规定上报有关事项的办理情况。对超过上报时限的要及时催报,并视情下发《催办通知》。
  (四)跟踪核查。对承办单位办理的重大事项,必要时跟踪核查。
  (五)实地督查。在重大事项的办理过程中,必要时派人实地督查。
  (六)明查暗访。对重大决策事项的落实情况,必要时派人明查暗访,了解办理、办结的真实情况和效果。
  (七)督查调研。对一个时期市政府重大决策、重要工作部署的落实情况进行督查调研,发现和掌握新情况、新问题,特别是苗头性、倾向性、全局性和深层次的问题,总结经验教训,提出对策建议。
  第九条 承办单位的工作要求
  (一)承办单位要本着高度负责的态度,加强对承办落实工作的组织领导。各单位一把手为督查落实第一责任人,要亲自督促落实。
  (二)对需要两个以上单位联合办理的事项,主办单位应主动与会办单位共同研究落实,会办单位要积极配合,共同做好办理工作,贯彻落实情况由主办单位向交办单位书面综合报告。
  (三)承办单位要按规定要求认真搞好综合反馈工作。对市政府全体会议、常务会议的议定事项,要在收到文件后15天内反馈落实情况;对市长办公会议、专题会议、现场办公会议等确定事项,要在10天内反馈落实情况;对市政府领导的批办件,要在5天内反馈办理情况;对市政府办公室抄告单的落实执行情况,要在5天内向市政府督查室反馈执行情况;对其他督办事项,要按督办单或督办通知要求的时限办结。对超过时限未办结而又未能说明原因的,由市政府督查机构发《催办通知》予以督办;对督办后应落实而仍未落实的有关单位及其主要责任人将进行通报批评,情况特别严重的将责成单位主要负责人向市委、市人大作出说明,并责成通过媒体向社会作出公开检讨和整改承诺,同时建议监察部门予以行政处分。
  第十条 督查工作的考核评比
  市政府办公室每年对各县(市、区)政府,庐山管理局,九江、共青开发区管委会和市政府组成部门以及驻市各单位的督查工作进行考核评比。考核评比分为:《政务督查》报送和采用情况;专项督办件的办理落实情况;重大决策落实的反馈情况;重点督查调研课题的质量和采用情况;督查机构设置、人员配备及制度建设情况;督查工作的组织领导等6项内容。各单位应根据市政府办公室当年明确的有关考核要求,先行做好自评总结,并于翌年1月10日前将自评情况报送市政府督查机构,市政府办公室将按照有关考评办法进行检查和评比,并对评出的先进单位和个人予以表彰、奖励,对后进单位通报批评,对因工作不力造成较大影响的,将给予政纪处分或向党委部门建议给予党纪处分。
  第十一条 本规定自发文之日起实行,由市政府办公室负责解释,各县(市、区)人民政府参照本规定执行。凡以前有关文件与本规定条款有差别的,一律以本规定为准。

湘潭市机构编制管理暂行规定

湖南省湘潭市人民政府、中共湘潭市委


潭市发[2003]08 号

中共湘潭市委湘潭市人民政府关于批转市机构编制委员会《湘潭市机构编制管理暂行规定》的通知





各县市区党委和人民政府,市直机关各单位:

市委、市政府同意市机构编制委员会《湘潭市机构编制管理暂行规定》,现转发给你们,望认真贯彻执行。

中共湘潭市委
湘潭市人民政府

2003年4月24日



湘潭市机构编制管理暂行规定

为加强和规范全市机构编制管理,根据中共湖南省委、湖南省人民政府湘发〔2003〕2号文件精神,结合我市实际,经市机构编制委员会研究,特就我市机构编制管理制定暂行规定。

第一章 总则

第一条 全市机构编制管理以“三个代表”重要思想为指导,以党的路线、方针、政策为准绳,以经济建设为中心,通过调整职能配置、理顺职责关系、合理设置机构、核定人员编制及领导职数,逐步建立与社会主义市场经济和民主法制建设相适应的廉洁高效、运转协调、行为规范的党政管理体制和工作机制。

第二条 机构编制管理坚持以下原则:

(一)集中统一领导和分级管理的原则;

(二)实行“一支笔”审批的原则;

(三)政企、政事、政社分开和精简、统一、效能的原则;

(四)适应财政供给水平和行政管理需要的原则;

(五)总量控制、动态管理的原则。

第三条 机构编制委员会办公室是机构编制委员会的常设办事机构,既是党委的工作部门,也是政府的工作部门,具体承办机构编制管理事宜。

第二章 机构管理

第四条 机构管理是对党政机关(含人大、政协机关、审判、检察机关以及民主党派和群众团体机关。下同)、事业单位及其内设机构设立、撤销、更名、加挂牌子、职能调整进行审核审批以及对事业机构依法进行登记管理的活动。

第五条 党政工作部门及部门管理机构、议事协调机构的常设办事机构的设立和调整一律在限额内进行。财政补贴的事业单位,除省委、省政府和省编委有明确要求外,不再新设。对确因工作需要设立的,按“撤一建一”的原则办理。对自收自支事业单位的设立,根据经济和社会发展需要从严掌握。

第六条 党政机关、事业单位因职能调整或工作任务变化和省委、省政府、上级机构编制部门有明确要求撤销、合并、更名、加挂牌子、改变隶属关系的,由单位写出专题报告,经机构编制部门调查论证后,按权限审批。

第七条 规范机构名称和级别。市直党政机构一般称部、委、办、局,工作部门为正处级,部门管理机构原则上为副处级。承担行政职能的事业单位一般称局、处、办,其他事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等。市级各部门以及事业单位内设机构名称原则上均为科室,凡正处级单位的内设机构级别为正科级,凡副处级单位的内设机构级别为副科级。民主党派、人民团体机关内设机构名称按章程规范。

第八条 党政机关和承担行政职能的事业单位按“科学、合理、精简”的原则设置内设机构,各部门业务科室比例不低于60%。确需撤销、合并、更名、加挂牌子的,由单位写出书面申请,报机构编制部门审核或审批。

第九条 凡明确党政机关承担的职能,不另设事业机构或临时机构。经党委、政府办公室下文设立的临时机构,不定级别、不设实体办事机构,不配人员编制。阶段性工作完成后自行消失。

第三章 编制管理

第十条 编制管理是对党政机关、事业单位编制分配、核定、调整以及人员结构和领导职数进行审批管理的行政职能。

第十一条 党政机关除老干、后勤服务使用事业编制外,原则上均使用行政编制。政法机关使用专项编制。事业单位使用事业编制。上述机关、事业单位在机构设立时,按审批权限确定其编制数额。

第十二条 按照“总量控制、动态管理”的原则,结合编制标准和工作需要,机构编制部门对党政机关、事业单位编制数额和人员结构,实行年度核实制度。

第十三条 严格按编制部门核定的领导职数配备领导干部,政府工作部门的党政主要领导原则上不得分设(行政主要领导是非中共党员的除外)。

第十四条 党政机关以及承担行政职能的事业单位,各部门内设科(室)领导职数按以下原则设置:科(室)编制在3名以下的配1名,4—6名的配1正1副,7名以上的配1正2副,编制数特别多的增配1名副职。非领导职数的设置按照国家公务员有关条例设置。

第十五条 党政机关和事业单位原则上不再增加行政编制和财政补贴的事业编制。因职能调整任务增加所需编制由单位内部调剂解决,确因政策规定和特殊情况需增加编制的,单位应将有关政策依据报编制部门审核,编委会审批。实行聘任制的事业单位,所聘人员不得突破编制限额。自收自支事业单位的机构编制也要从严掌握。各类临时性议事协调机构和学会、协会不得配置人员编制。

第十六条 党政机关、事业单位补充人员必须坚持计划服从编制的原则。由用人单位写出入编申请,填报《行政事业单位工作人员列编申报表》,经机构编制部门审核同意后,办理列编手续。涉及到公务员管理和参照公务员管理的单位进人,所进人员须具备公务员身份(除配备领导班子和调任干部外)。有关部门依据列编通知单审核办理调动、安置、录用等相关手续。

第十七条 党政机关录用国家公务员和机关工作者必须坚持“凡进必考”。公开招考前,由用人单位向人事局呈报计划,人事局根据相关文件拟出公招人员入编计划,经机构编制部门审核并报市编委会批准后,由组织、人事部门对外发布公告并组织实施。公招结束后,由用人单位到机构编制部门办理列编手续。

第十八条 政策性安置人员进党政机关和事业单位均应在编制内进行。首先由有关部门与编制部门衔接后提出年度入编计划,并根据接受单位人员编制情况和事业发展需要,提出审核意见报市编委会研究决定后,分别下达列编通知,接受单位凭列编通知办理入编手续。

第十九条 事业单位聘用人员入编要按聘用制有关规定,由用人单位事先提出申请,机构编制部门根据聘用单位编制余缺和人员结构情况确定拟聘用人数及其结构,并下达书面通知,用人单位确定具体人选报机构编制部门审核办理聘用人员列编手续。

第二十条 党政机关、事业单位人员调出、离退休或自然减员,须在一个月内凭《湘潭市机构编制人员管理手册》和相关人员异动文件资料到机构编制部门办理出编手续。

第二十一条 严格按“三定”方案(规定)或机构编制部门核定的领导职数配备领导班子,领导干部的调整应坚持在编内进行。领导干部跨部门、单位、县(市)、区调动,由调入单位持组织部门开具的行政介绍信及任免文件办理列编手续。

第二十二条 建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。机构编制部门每年应向财政部门提供各单位人员编制情况,作为财政预算和核拨经费的重要依据。实行财政工资统发人员编制审核制度。凡是财政统发工资单位新进人员,财政部门凭机构编制部门列编通知单发放工资。完善财政、编制部门联席会议制度,每年不定期核对编制内人员经费。

第四章 事业单位登记管理

第二十三条 严格贯彻《事业单位登记管理暂行条例》,事业单位的设立、变更、注销应当向事业单位登记管理机关申请登记或备案,经核准登记或备案后获得《事业单位法人证书》。未取得《事业单位法人证书》的单位,不得以事业单位法人名义开展活动。建立事业单位法定代表人证书制度,强化对事业单位法定代表人的管理。

第二十四条 事业单位经审批机关批准设立后90日内应当进行事业单位法人设立登记(备案)。事业单位变更项目时应当自作出变更决定之日起30日内,向登记管理机关提出申请;事业单位应当自清算结束之日起15日内,向登记管理机关申请办理注销登记。

第二十五条 每年1月1日至3月31日,登记管理机关对事业单位与登记事项有关的情况进行年度审查。事业单位应当在此期限内接受年度审查。登记管理机关对事业单位的年度报告和有关情况审查后,在其证书上作出年检合格的标记。经年审的《事业单位法人证书》方为有效证书。未经年检的,自动失效。事业单位未按此规定办理登记和年检年审的,不得以事业单位法人名义开展活动。

第二十六条 健全由机构编制、组织、人事、劳动和社会保障、财政、工商、税务、银行、质量技术监督、公安、检察院、法院、司法、物价、国土等部门组成的协调配合机制,确保事业单位法人证书使用制度落到实处。要加强对事业单位登记管理的行政执法,把经常性监督管理和年度审查工作结合起来,依法查处其违法违规行为,维护事业单位的合法权益。

第五章 管理权限

第二十七条 市委、市政府议定,报省委、省政府、省编委及其办公室审批的:

(一)全市党政机构改革的总体方案和市直党政机构改革方案,报省委、省政府审批;

(二)市直党政群机关正县级机构的设立、调整、更名和加挂牌子,报省机构编制委员会审批;

(三)市直党政机关副县级机构和全市正县级事业单位的设立、调整、更名、撤销和加挂牌子,报省机构编制委员会办公室审批。

第二十八条 市委、市政府审批的:

(一)市直机关各部门的“三定”方案(规定),各部门的职责分工,部门与县、市、区的事权划分;

(二)县(市)区党政机构改革方案;

(三)市机构编制委员会提请审定的其他事项。

第二十九条 市机构编制委员会审批或报告的:

(一)副县级事业单位机构的设置、调整、更名、撤销和加挂牌子;

(二)市直党政机关、事业单位副县级以上领导职数核定;

(三)县级事业单位的机构改革方案;

(四)全市各级党政机关编制在总额内的调整;

(五)县(市)区党政机关正局级机构和市直副县级行政、事业单位特殊需要的内设正科级机构的设立、调整、更名、撤销和加挂牌子;

(六)市、县(市)区机关和乡(镇、街道)机关编制的分配和调整,市直需财政全额和差额拨款的编制的审定;

(七)市机构编制委员会办公室提请审定的其他事项。

第一项至第三项事项,报告市委常委会。

第三十条 市机构编制委员会办公室审批的:

(一)市直党政机关正副县级单位的内设科级机构(不含副县级单位的内设正科级机构)和县(市)区党政机关副科级机构的设立、调整、更名、撤销和加挂牌子;

(二)全市科级事业单位的机构改革方案;

(三)全市副县级以上事业单位的内设科室(不含副县级单位的内设正科级科室)和全市科级事业单位及独立的科研事业单位的设立、调整、更名、撤销和加挂牌子;

(四)全市事业单位机构设置和编制配备标准的拟订,以及需由市统一核定的全市性事业编制的分配;

(五)市直党政机关及事业单位编内人员调进的列编审批、军转编制和专项编制分配;

(六)市直事业单位的法人登记和年检年审;

(七)市直自收自支事业单位的编制核定;

(八)市直党政机关和事业单位科级领导职数的核定。

第六章 纪 律

第三十一条 县(市)区、市直各有关单位要认真执行机构编制管理的政策和规定,共同维护机构编制纪律的严肃性。

第三十二条 市直机关单位要严格执行省委、省政府批准的机构改革方案和“三定”规定,不得失职或越权;未经批准,不得自行调整“三定”规定中关于主要职责、内设机构、人员编制和领导职数的规定。不得超编进入或混编混岗,不得将下属单位人员借调到机关顶岗工作,不得互相挤占或擅自转移编制。对擅自增设的机构,财政部门一律不予核拨经费,不予开设帐户;对超编的人员,财政部门一律不纳入统发工资的范围和安排经费。

第三十三条 凡属机构编制问题,未经单位研究并写出专题请示,机构编制部门不予受理。

第三十四条 凡机构编制问题,未经编办、编委研究,党委、政府不将其列入会议议题,不能把未经批准的有关增设机构、机构升格、增加编制的问题夹带在领导讲话中下达。

第三十五条 业务部门不得以任何形式干预下级业务部门的职能配置、机构设置、编制和领导职数核定;不得对下级的机构编制作出规定;部门下发文件和召开会议擅自作出涉及机构编制事项的规定一律无效;禁止业务部门把机构编制列入检查达标内容,禁止以上下不对口等不予评先进,更不得卡项目、卡物资、卡经费。

第三十六条 有关部门核定人员工资、拟定有关预算和核拨经费,必须在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围及领导职数内进行,不得擅自扩大人员工资和经费核拨范围。

第三十七条 坚持集体领导和归口审批制度。凡属职能调整和机构、编制、领导职数增减的事项,各部门、各单位都要严格按照审批程序,报机构编制委员会办公室按管理权限审批或审核后,提交机构编制委员会或党委、政府审批,由主管领导“一支笔”签发。

第三十八条 依法查处事业单位登记管理范围内的违法违规行为,维护事业单位的合法权益。

第七章 监督检查

第三十九条 机构编制部门负责对机构编制执行情况进行监督检查。监督检查的重点是:党中央、国务院和省、市党委、政府有关机构编制工作的方针、政策的贯彻落实情况;上级批准的重大改革方案的实施情况;机构编制限额和领导职数配备执行情况;擅自设置机构和超编制、违反规定进人情况等。

第四十条 建立健全机构编制督查检查机制。实行年度综合检查与专项督查相结合。每年由市机构编制部门对市直机关单位和县(市)区机构编制执行情况进行一次定期全面检查,并根据工作需要,进行专项督查,对检查和督查情况发布通报。

第四十一条 违反本规定有下列行为之一的,由市机构编制部门通报批评,责令其限期纠正;停办其机构编制事宜,停止财政统发工资人员编制审核事项;财政部门停止拨付经费;情节严重的由有关部门或其上级机关对主要负责人和直接责任人给予党纪、政纪处分。

(一)擅自设立内设、下属机构和加挂牌子、变更名称、机构升格的;

(二)擅自扩大调整机构职能和工作任务的;

(三)擅自超编使用工作人员(含从下属单位借人员)的;

(四)擅自超配领导职数的;

(五)擅自扩大财政统发工资人员范围,套领、冒领、多领财政工资的;

(六)在规定的时间内,不办理出入编手续的;

(七)逾期不进行事业单位设立、变更、注销登记及年度检验的;

(八)其他违反机构编制管理政策法规的。

第八章 附 则

第四十二条 本规定自发布之日起实施。过去有关规定与本规定不一致的,以本规定为准。本规定由市机构编制委员会办公室负责解释。

第四十三条 各县(市)区可依据本规定制订本地的具体实施办法。