强化检察委员会业务决策职能的实现路径/项谷
作者:法律资料网 时间:2024-07-11 03:07:05 浏览:9328
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项谷，张菁 上海市人民检察院第一分院
关键词: 检察委员会/业务决策/宏观指导/业务管理
内容提要: 与检委会制度的历史沿革及现实原因有着密切的关联，对检委会业务决策职能强化是适应当前经济社会发展的新形势新要求的现实需要。为强化检察委员会业务决策职能，充分发挥业务决策职能作用，在改革实践探索基础上，检察委员会需要进一步加强对重大疑难复杂案件的审查把关、加强对检察业务的宏观指导，以及加强对检察业务管理的指导。
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的一项制度创举，检察委员会（以下简称“检委会”）不仅是各级检察机关的必设机构，也是检察机关内部实行集体领导、讨论决定重大案件和其他重大事项的法定组织形式，其对检察业务有着最高的决策权，对检察工作全局具有重要宏观指导作用。当前，由于对检委会业务决策职能的理论研究比较薄弱，实践探索也相对滞后，业务决策职能作用尚未充分发挥。因此，厘清检委会业务决策职能的价值基础，总结发挥检委会业务决策职能作用的实践探索，探讨强化检委会业务决策职能的实现路径，无疑对深化检察改革，强化法律监督，保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。
一、强化检委会业务决策职能的价值基础
检委会业务决策职能是《人民检察院组织法》赋予检委会的一项基本职能。《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》先后对检委会的具体职能作出规定，形成了检委会审议议题范围的十大内容。[1]检委会所具有的业务决策职能还与检委会制度的历史沿革及当前社会的现实原因有着密切的关联。
（一）检委会业务决策职能是历史经验的总结与传承
1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》设立最高人民检察署委员会议，由检察长、副检察长、秘书长和委员组成，以检察长为主席。最高人民检察署委员会议“议决有关检察之政策方针、重大案件及其他重要事项，并总结经验”。1954年9月，新中国的第一部《人民检察院组织法》规定“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题”。检察机关恢复重建后，1979年7月，新的《人民检察院组织法》规定，“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大事项”。
检委会作为检察机关的内部决策机构，从建立初期，因其他内设机构和组织甚至党组的缺位，造成决策内容政治化、行政与业务不分，且几乎包揽处理所有检察工作的重大问题。直到恢复重建后，由于检察机关党组、检察长等领导决策机构的建立健全，相应的职责分工明确，检委会的职责才越来越清晰，并最终定位于业务决策。纵观检委会制度的发展历史，我们看到无论其决策内容如何发展变化，对检察业务的决策始终是检委会一项固有不变的基本职能。因此，由检委会行使对重大检察业务的决策职能符合我国国情和检察工作发展规律，是检委会制度60年历史经验的总结和传承，需要我们一如既往地坚持和发展下去。
（二）强化检委会业务决策职能是适应新形势新要求的现实需要
当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。在新的形势下，人民群众对司法工作公正、严明、清廉、高效的需求越来越迫切，检察工作面临的新情况、新问题越来越多，执法能力和执法水平面临的新要求越来越高。检委会作为检察机关业务决策机构，作出的决定具有法定效力，检委会的决策质量直接影响着检察工作水平，因此当前检委会承担的任务十分重要。
按照最高人民检察院（以下简称“高检院”）贯彻落实深化司法体制和工作机制改革的要求，检委会需要着力研究和推进检察改革，进一步强化法律监督和对自身执法的监督制约，促进检察工作全面科学发展；需要着力研究和推进立足检察职能，服务大局，保障民生，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作；需要着力研究和推进检察官队伍的专业化建设，切实提高检察机关执法办案能力和水平。因此，为适应新形势新要求的现实需要，检察机关必须强化检委会业务决策职能。
二、强化检委会业务决策职能的实践探索
近年来，随着我国社会经济的不断发展和法治进程的不断深入，人民群众对实现和保障司法公正有了更多的期待和要求，检察机关在改革检察业务决策机制方面进行了大量积极的探索，并取得了明显的成效。
（一）积极构筑保障检委会业务决策职能的制度规范
近几年来，高检院陆续发布了一批检委会工作规范性文件，为检委会发挥职能作用奠定了制度基础。至2010年底，已经逐步形成了“一个条例七个文件”的检委会工作制度和规范体系。[2]这些均是高检院在我国法治进程不断加快、检察事业不断发展和检察改革不断深化的新形势下，对保障检委会业务决策职能所起的制度性作用。各地检察机关在执行高检院统一规定的同时，还结合自身实际，制定了更具针对性、可操作性的实施细则，形成了各自的工作特点。如对议事范围中“重大案件”的界定，高检院规定得较为原则，而笔者所在单位进行了符合办案特点的细化诠释，其中将“提请抗诉的刑事案件”细化为“按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件和按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的刑事案件”，从制度上有效地保证了检委会对办理刑事抗诉案件的决策指导。
（二）努力探索强化检委会宏观业务指导的有效途径
为强化检委会对检察业务的宏观决策和指导，一些地方检察院在制度创新上作了有益的探索，如上海市人民检察院创设的检委会业务通报制度，有效地促进了检委会宏观业务决策指导的作用。上海市人民检察院检委会开设了《检委会通报—检察建议专刊》，并以该通报为载体，不仅审议决定该检察院本身制发的层次高、份量重的检察建议，而且审议发布其下级检察院制发的质量高、效果好的检察建议，供该市各级院学习借鉴。同时，上海市人民检察院还开设了《检察情况反映》专刊，以及时向上海市委市人大、市政府及有关部门反映问题，提出对策建议。此外，该检察院检委会还开设了《检委会通报—案例专刊》，即检委会审议或者选择重大疑难案件、新类型案件和典型工作经验，以通报形式发布，由下级检察院参照执行。
（三）不断优化检委会对检察业务管理的决策指导
按照高检院《关于加强案件管理的规定》的要求，目前不少地方检察院已经形成多项长效机制。如笔者所在单位建立了案件质量督查制度。案件质量督查是在检委会的授权下，由专门内设机构（研究室）代表检委会对本院各业务部门办案质量情况进行检查和监督，主要通过检查已经办结的案件材料，复核相关法律文书，提出案件质量的审查意见，形成季度案件质量督查报告提请检委会审议。检委会每季度在总结分析本院案件质量检查情况的基础上，对当前影响办案质量的实体、程序等问题提出解决和改进的指导意见，并以“检委会通报”形式下发全院贯彻执行。同时，检委会针对案件督查报告在一定时期内集中反映的争议较大的法律适用典型疑难问题，责成相关责任部门进行研究分析，提出适用法律的意见和建议，形成专题调研报告，及时报告上级检察院，以为正确适用法律，统一执法尺度提供有益参考。
三、强化检委会业务决策职能的主要路径
当前司法实践中检委会业务决策职能作用尚未得到充分体现，为此，有必要研究探讨深化完善检委会制度、强化检委会业务决策职能的主要路径。
（一）切实加强对重大疑难复杂案件的审查把关
当前，基层检委会在审议决定案件中普遍存在“讨论程序性案件多、讨论疑难复杂案件少”的现象。[3]所谓“程序性处理案件”，是指根据我国《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等有关法律、司法解释及其他规定，应当提请检委会决定的案件，实践中较为常见的是存疑不起诉、相对不起诉等案件。而大多数相对不起诉案件事实简单清楚、犯罪情节轻微、适用法律没有争议，提请检委会决定，只是法定的必经程序而并非是因为案件本身的重大疑难复杂性。检委会审议决定重大案件是各级检委会的法定基本职能，直接关系检委会职能作用的发挥，关系检察决策民主科学，关系检察机关执法办案水平。因此，当前检委会应当加强对重大疑难复杂案件的审议。
关键词: 检察委员会/业务决策/宏观指导/业务管理
内容提要: 与检委会制度的历史沿革及现实原因有着密切的关联，对检委会业务决策职能强化是适应当前经济社会发展的新形势新要求的现实需要。为强化检察委员会业务决策职能，充分发挥业务决策职能作用，在改革实践探索基础上，检察委员会需要进一步加强对重大疑难复杂案件的审查把关、加强对检察业务的宏观指导，以及加强对检察业务管理的指导。
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的一项制度创举，检察委员会（以下简称“检委会”）不仅是各级检察机关的必设机构，也是检察机关内部实行集体领导、讨论决定重大案件和其他重大事项的法定组织形式，其对检察业务有着最高的决策权，对检察工作全局具有重要宏观指导作用。当前，由于对检委会业务决策职能的理论研究比较薄弱，实践探索也相对滞后，业务决策职能作用尚未充分发挥。因此，厘清检委会业务决策职能的价值基础，总结发挥检委会业务决策职能作用的实践探索，探讨强化检委会业务决策职能的实现路径，无疑对深化检察改革，强化法律监督，保证检察机关依法正确行使检察权具有重要意义。
一、强化检委会业务决策职能的价值基础
检委会业务决策职能是《人民检察院组织法》赋予检委会的一项基本职能。《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》先后对检委会的具体职能作出规定，形成了检委会审议议题范围的十大内容。[1]检委会所具有的业务决策职能还与检委会制度的历史沿革及当前社会的现实原因有着密切的关联。
（一）检委会业务决策职能是历史经验的总结与传承
1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》设立最高人民检察署委员会议，由检察长、副检察长、秘书长和委员组成，以检察长为主席。最高人民检察署委员会议“议决有关检察之政策方针、重大案件及其他重要事项，并总结经验”。1954年9月，新中国的第一部《人民检察院组织法》规定“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题”。检察机关恢复重建后，1979年7月，新的《人民检察院组织法》规定，“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大事项”。
检委会作为检察机关的内部决策机构，从建立初期，因其他内设机构和组织甚至党组的缺位，造成决策内容政治化、行政与业务不分，且几乎包揽处理所有检察工作的重大问题。直到恢复重建后，由于检察机关党组、检察长等领导决策机构的建立健全，相应的职责分工明确，检委会的职责才越来越清晰，并最终定位于业务决策。纵观检委会制度的发展历史，我们看到无论其决策内容如何发展变化，对检察业务的决策始终是检委会一项固有不变的基本职能。因此，由检委会行使对重大检察业务的决策职能符合我国国情和检察工作发展规律，是检委会制度60年历史经验的总结和传承，需要我们一如既往地坚持和发展下去。
（二）强化检委会业务决策职能是适应新形势新要求的现实需要
当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。在新的形势下，人民群众对司法工作公正、严明、清廉、高效的需求越来越迫切，检察工作面临的新情况、新问题越来越多，执法能力和执法水平面临的新要求越来越高。检委会作为检察机关业务决策机构，作出的决定具有法定效力，检委会的决策质量直接影响着检察工作水平，因此当前检委会承担的任务十分重要。
按照最高人民检察院（以下简称“高检院”）贯彻落实深化司法体制和工作机制改革的要求，检委会需要着力研究和推进检察改革，进一步强化法律监督和对自身执法的监督制约，促进检察工作全面科学发展；需要着力研究和推进立足检察职能，服务大局，保障民生，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作；需要着力研究和推进检察官队伍的专业化建设，切实提高检察机关执法办案能力和水平。因此，为适应新形势新要求的现实需要，检察机关必须强化检委会业务决策职能。
二、强化检委会业务决策职能的实践探索
近年来，随着我国社会经济的不断发展和法治进程的不断深入，人民群众对实现和保障司法公正有了更多的期待和要求，检察机关在改革检察业务决策机制方面进行了大量积极的探索，并取得了明显的成效。
（一）积极构筑保障检委会业务决策职能的制度规范
近几年来，高检院陆续发布了一批检委会工作规范性文件，为检委会发挥职能作用奠定了制度基础。至2010年底，已经逐步形成了“一个条例七个文件”的检委会工作制度和规范体系。[2]这些均是高检院在我国法治进程不断加快、检察事业不断发展和检察改革不断深化的新形势下，对保障检委会业务决策职能所起的制度性作用。各地检察机关在执行高检院统一规定的同时，还结合自身实际，制定了更具针对性、可操作性的实施细则，形成了各自的工作特点。如对议事范围中“重大案件”的界定，高检院规定得较为原则，而笔者所在单位进行了符合办案特点的细化诠释，其中将“提请抗诉的刑事案件”细化为“按照第二审程序提出抗诉、撤回抗诉的刑事案件和按照审判监督程序提请抗诉、提出抗诉的刑事案件”，从制度上有效地保证了检委会对办理刑事抗诉案件的决策指导。
（二）努力探索强化检委会宏观业务指导的有效途径
为强化检委会对检察业务的宏观决策和指导，一些地方检察院在制度创新上作了有益的探索，如上海市人民检察院创设的检委会业务通报制度，有效地促进了检委会宏观业务决策指导的作用。上海市人民检察院检委会开设了《检委会通报—检察建议专刊》，并以该通报为载体，不仅审议决定该检察院本身制发的层次高、份量重的检察建议，而且审议发布其下级检察院制发的质量高、效果好的检察建议，供该市各级院学习借鉴。同时，上海市人民检察院还开设了《检察情况反映》专刊，以及时向上海市委市人大、市政府及有关部门反映问题，提出对策建议。此外，该检察院检委会还开设了《检委会通报—案例专刊》，即检委会审议或者选择重大疑难案件、新类型案件和典型工作经验，以通报形式发布，由下级检察院参照执行。
（三）不断优化检委会对检察业务管理的决策指导
按照高检院《关于加强案件管理的规定》的要求，目前不少地方检察院已经形成多项长效机制。如笔者所在单位建立了案件质量督查制度。案件质量督查是在检委会的授权下，由专门内设机构（研究室）代表检委会对本院各业务部门办案质量情况进行检查和监督，主要通过检查已经办结的案件材料，复核相关法律文书，提出案件质量的审查意见，形成季度案件质量督查报告提请检委会审议。检委会每季度在总结分析本院案件质量检查情况的基础上，对当前影响办案质量的实体、程序等问题提出解决和改进的指导意见，并以“检委会通报”形式下发全院贯彻执行。同时，检委会针对案件督查报告在一定时期内集中反映的争议较大的法律适用典型疑难问题，责成相关责任部门进行研究分析，提出适用法律的意见和建议，形成专题调研报告，及时报告上级检察院，以为正确适用法律，统一执法尺度提供有益参考。
三、强化检委会业务决策职能的主要路径
当前司法实践中检委会业务决策职能作用尚未得到充分体现，为此，有必要研究探讨深化完善检委会制度、强化检委会业务决策职能的主要路径。
（一）切实加强对重大疑难复杂案件的审查把关
当前，基层检委会在审议决定案件中普遍存在“讨论程序性案件多、讨论疑难复杂案件少”的现象。[3]所谓“程序性处理案件”，是指根据我国《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》等有关法律、司法解释及其他规定，应当提请检委会决定的案件，实践中较为常见的是存疑不起诉、相对不起诉等案件。而大多数相对不起诉案件事实简单清楚、犯罪情节轻微、适用法律没有争议，提请检委会决定，只是法定的必经程序而并非是因为案件本身的重大疑难复杂性。检委会审议决定重大案件是各级检委会的法定基本职能，直接关系检委会职能作用的发挥，关系检察决策民主科学，关系检察机关执法办案水平。因此，当前检委会应当加强对重大疑难复杂案件的审议。
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