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试浅论不动产善意取得及适用条件/杨立新

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 22:40:12  浏览:9983   来源:法律资料网
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  【摘要】 善意取得制度是非依法律行为引起物权变动的重要类型。自《物权法》明确规定善意取得制度(第106条、第107条)以来,实践中相关案例频频出现,不乏一些复杂疑难案例。针对实践中一起冒名出售房屋案,《判解研究》(2009年第2辑)特邀多位著名法学家和青年学者,就《物权法》视野下不动产的善意取得若干问题进行深入讨论,涉及到善意取得的诸多具体理论和实践问题。现将这些讨论陆续登出,以供参考和交流。本篇为杨立新教授的《论不动产善意取得及适用条件》。

   

  【正文】  

  [案情回顾] 一起冒名出售房屋案

  2006年5月,某市居民张焕购买了该市东方家园小区的一套住宅,面积200平方米。2007年5月,张焕在某报纸上刊登了出售其东方家园房屋的信息,一位自称刘金龙的男士根据该信息提供的方式联系张焕,商谈购房事宜。在第三次见面和洽谈期间,刘金龙将事先准备好的假房产证与张焕出示的真房产证做了“调包”。随后,刘金龙提出要先期租用一个月,张焕未与刘金龙签订租赁合同便把钥匙交给刘金龙。2007年7月15日,拟买受人李大庆根据张焕发布的信息中的地址和看房时间,直接到东方家园了解房屋状况。刘金龙自称张焕,与李大庆就购房事宜进行了磋商。双方初步约定,以11000元/每平米的价格交易该房屋,并约定于同年7月23日一起到房屋登记管理部门办理过户手续。一旦房管部门审查无误,李大庆便立即付款。

  7月23日,刘金龙携其妻子前往房屋登记管理部门,冒充张焕夫妇与李大庆共同现场办理房屋移转登记手续。刘金龙出示了其与李焕调包的真实的房产证。登记机关经审核认为,确实为真实的房产证,但在刘金龙出示伪造的张焕的身份证(名字为张焕、照片为刘金龙,高仿真)以后,尽管该身份证与登记部门存档的张焕的身份证复印件明显不符,且刘金龙冒充张焕的签字也与存档资料中张焕的签字不符,但登记部门对此均未审核。登记机关认为过户手续齐全,随即办理了过户登记。李大庆于次日按照刘金龙提供的银行账号汇付了220万元房款。

  3天以后,李大庆欲了解张焕是否已经收到房款,便按照刘金龙提供的电话联系,但手机已经关机,无法联系。其再次来到东方花园,只遇到张焕之子张平。张平告知李大庆,其父张焕已经出差,并且告知了张焕联系电话。房间内挂了一张张焕夫妇的结婚照片,李大庆并未因此产生怀疑,事后也未与张焕电话联系。10天后,李大庆前往东方家园,与张焕商量房屋交接事宜,但发现此前与其交易的“张焕”是骗子。张焕认为,李大庆上当受骗应当自担后果,而拒绝交付房屋。第二天,房屋管理部门通知李大庆领取房屋登记证书(证书上记载的变更登记日期为7月31日),李大庆领取登记证的当天下午,再次持证要求张焕交付房屋。双方为此发生争议,张焕首先到公安机关报案,但案件始终未能告破,刘金龙下落不明。三个月后,张焕便诉至人民法院,要求撤销房屋管理部门所作出的房屋移转登记,或者登记部门按照市价赔偿全部房款。

  [焦点笔谈]

  《物权法》第106条规定:“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的,所有权人有权追回;除法律另有规定外,符合下列情形的,受让人取得该不动产或者动产的所有权:(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的;(二)以合理的价格转让;(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记,不需要登记的已经交付给受让人。”这里规定的我国善意取得制度,不仅包括动产,也包括不动产。本文结合上述案例,探讨我国不动产善意取得制度建立的过程,以及适用不动产善意取得的基本规则。

  一、国外传统民法规定善意取得制度通常不适用于不动产

  善意取得是民法物权法规定的一项所有权取得的重要制度,对于保护善意取得财产的第三人的合法权益,维护交易活动的动态安全,具有重要的意义。国外传统民法规定善意取得,通常不包括不动产,只适用于动产范围。[1]

  通常认为,善意取得制度源于日尔曼法的“以手护手”原则,其真实含义是,任何与他人以占有者,除得向相对人请求外,对于第三人不得追回,惟得对相对人请求损害赔偿。[2]这种让与占有,其对象,必然是动产,其取得方法,只能是在动产的商品交易中。只有这样,才能做到“以手护手”,保护动产交易中的动态安全。

  后世的民事立法遵循这样的原则,把善意取得制度局限在动产的范围内,只承认动产交易适用善意取得制度,不承认不动产的善意取得。在德国,立法完全继承了日尔曼法的传统,确认了最具典型意义的善意取得制度。《德国民法典》第932条规定:“物虽不属于让与人,受让人也得因第929条规定的让与成为所有人,但在其依此规定取得所有权的当时为非善意者,不在此限。”这一条文规定在第三章“所有权”第三节“动产所有权的取得和丧失”中,因而,德国法上的善意取得严格地限于动产范围,不动产不适用善意取得制度。《日本民法》采取同样的立场,第186条规定:“对占有人,推定其以所有的意思,善良、平稳而公然地开始占有动产者,如系善意无过失,则即时取得行使于该动产上的权利。”不动产不得适用善意取得制度。

  在英美法,原本坚持“没有人可以转让不属于他所有的商品”这一古老法则,任何人都只能出卖自己拥有所有权的商品而不能出卖他人的商品。1952年《美国统一商法典》改变了上述立场,把法律保护的重点转移到了善意买受人的身上,第2403条规定:“购货人取得让货人所具有的或有权转让的一切所有权,但购买部分财产权的购买人只取得他所购买的那部分所有权。具有可撤销的所有权的人有权向按价购货的善意第三人转让所有权。当货物是以买卖交易的形式交付时,购货人有权取得其所有权。”因而,只要购买人是善意无过失,认为出卖人对货物具有完全所有权的人,则不论其货物是从何而来,善意买受人都可以即时取得所有权。在美国法的善意取得中,适用范围明确规定为“货物”,当然是动产,不包括不动产。现行英国法所采取的立场与美国法的立场一致。

  各国立法对善意取得只适用于动产之所以采取比较一致的立场,是因为土地、房屋等不动产适用登记制度。通过既定的登记公示方法,可以使第三人能够从外观上比较方便地了解不动产物权变动的事实,确定自己的意思表示。由于不动产的物权变动的公示方式是登记,因而在不动产交易中,双方当事人必须依照规定变更所有权登记,因而不存在无所有权人或者无处分权人处分不动产所有权的可能性,也就不存在适用善意取得的必要前提,故各国立法通常规定只有动产交易适用善意取得制度。

  当然也有少数特例规定不动产善意取得,例如《瑞士民法典》第973条规定:出于善意而信赖不动产登记簿的登记,因而取得所有权或其他权利的人,均受保护。

  二、我国不动产善意取得制度的演变和定型

  我国《物权法》打破善意取得限于动产的传统,将善意取得扩展到不动产交易领域,并非自《物权法》开始,而是有一个演变发展的过程,直至《物权法》通过将其正式定型。

  (一)早前最高人民法院的三个司法解释

  最早涉及不动产善意取得的司法解释,是最高人民法院 1963年8月28日《关于贯彻执行民事政策法律几个问题的意见 (修正稿)》第二部分“房屋纠纷问题”第3条。该条规定:“凡是依法准许买卖的房屋,经过正当合法手续确定了房屋买卖关系的,应保护双方的权利,一方不能反悔废除契约。出卖人应按期交出房屋,不得追价或倒回房屋;买主应按期交付价款。”之后,又规定了未全部执行买卖契约而引起的纠纷的处理方法。在此,最高人民法院虽然没有明确说出善意买受人受让未经全体共有人同意而出让的共有房屋应予认定取得房屋所有权的内容,但条文中“经过正当合法手续确定了房屋买卖关系,应保护双方权利”的表述中,就隐含了不动产善意取得的意思。

  1979年2月2日,最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》“关于财产权益纠纷”的第二节“房屋问题”规定第2条,第一次明确规定:“依法准许买卖的房屋,经过合法手续,确定了买卖关系的,应保护双方的权利。非所有权人非法出卖他人房屋的,应宣布买卖关系无效。房屋为共有,未取得其他共有人同意,擅自出卖房屋,买方又明知故犯的,亦应宣布买卖关系无效;买方不知情的,买卖关系是否有效,应根据实际情况处理;买卖关系已成立,共有人当时明知而不反对,现在又提出异议的,应视为买卖关系有效。”这一规定与1963年上述司法解释是相承相依的关系。其中明确的是,在共有人擅自出卖共有房屋的买卖关系中,有三条处理规则:(1)买方明知故犯,即受让人为恶意者,买卖无效;(2)其他共有人明知而不反对的,买卖有效;(3)买方不知情的,即受让人善意无过失者,买卖关系的效力,根据实际情况处理。买受人善意无过失,因而认定为有效者,即为不动产交易的善意取得。该条司法解释故意回避善意取得的字眼,采取较为模糊的表述方法,表达了不动产善意取得的内容,是当时的形势所致。

  1984年8月30日,最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》专门规定第六部分“房屋问题”,其中第55条规定:“非所有权人出卖他人房屋的,应废除其买卖关系。部分共有人未取得其他共有人同意,擅自出卖共有房屋的,应宣布买卖关系无效。买方不知情的,买卖关系是否有效,应根据实际情况处理。其他共有人当时明知而不反对,事后又提出异议的,应承认买卖关系有效。”该条文的基本精神,承继了1979年上述司法解释后一部分内容,除文字表述更为准确以外,其三条处理规则没有原则变化。

  (二)贯彻执行《民法通则》司法解释的规定

  《民法通则》实施后,1988年最高人民法院制定了《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》,规定了第89条:“共同共有人对共有财产享有共同的权利,承担共同的义务。在共同共有关系存续期间,部分共有人擅自处分共有财产的,一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的,应当维护第三人的合法权益,对其他共有人的损失,由擅自处分共有财产的人赔偿。”这是我国司法解释第一次正式、明确地确认不动产善意取得制度。

  研究本条司法解释与前述三条司法解释之间的关系,可以看出我国最高司法机关在不动产善意取得法律适用上的思想演变过程,它从合法房屋买卖应保护双方权利开始,发展到非所有权人出卖他人住房为无效,部分共有人擅自出卖共有房屋买方不知情应依实际情况处理;继而提出了造成房屋买卖关系无效应由过错方负责赔偿的意见;最后,在上述基础上,完整地提出了“部分共有人擅自处分共有财产的一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的,应当维护第三人的合法权益,对其他共有人的损失,由擅自处分共有财产的人赔偿”的意见。从中可以看出,最高人民法院的前三个司法解释为贯彻执行《民法通则》司法解释第89条作了量的积累,为不动产善意取得制度奠定了基础,而贯彻执行《民法通则》司法解释第89条则产生了质的飞跃,明确确立了这一制度。

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河南省消防安全责任制实施办法

河南省人民政府


河南省人民政府令
第146号


  《河南省人民政府关于修改〈河南省消防安全责任制实施办法〉的决定》已经2011年12月21日省政府第97次常务会议通过,现予公布施行。


  省长 郭庚茂


  二○一二年一月十二日


  河南省人民政府关于修改《河南省消防安全责任制实施办法》的决定

  河南省人民政府决定对《河南省消防安全责任制实施办法》作如下修改:

  一、将第四条修改为:“县级以上人民政府负责本行政区域的消防安全工作,履行下列消防安全职责:

  (一)成立消防安全委员会,定期召开成员单位联席会议,研究并协调解决重大消防安全问题;

  (二)将消防规划纳入城乡规划,并负责组织实施;

  (三)加强公共消防设施建设,改善城乡消防安全条件;

  (四)将消防业务经费纳入本级财政预算,并根据消防工作发展需要增加投入,按照事权、财权划分原则,专项解决公安消防队应急救援装备和队站、设施建设经费;

  (五)根据本地的火灾形势和特点,定期组织有关部门开展消防安全检查,督促整改火灾隐患;

  (六)建立健全应急救援社会联动机制,组织指挥重大灾害事故的应急救援工作;

  (七)建立健全重大火灾隐患立案销案制度,及时向社会公布重大火灾隐患情况,对整改难度较大且严重影响本行政区域公共安全的重大火灾隐患实行挂牌督办,督促有关单位限期整改;

  (八)对本级人民政府有关部门和下级人民政府履行消防安全职责情况进行监督检查;

  (九)法律、法规规定的其他职责。”

  二、增加一条作为第五条:“乡镇人民政府、街道办事处应当履行下列消防安全职责:

  (一)建立健全消防工作制度,确定消防安全管理人员,落实消防安全措施;

  (二)在管辖区域内推行基层消防安全网格化管理模式,做到消防安全责任明确、监管措施到位;

  (三)组织开展消防宣传教育活动,在人员密集场所设置消防宣传教育专栏和消防安全标志;

  (四)按照上级人民政府和有关部门的部署,组织开展消防安全专项治理和消防安全检查,督促消除火灾隐患;

  (五)定期检查指导村(居)民委员会开展群众性消防工作;

  (六)根据当地经济社会发展和消防工作需要,建立专(兼)职消防队或者志愿消防队,承担初起火灾扑救工作,并协助公安机关消防机构做好火灾扑救、现场保护、火灾调查等工作。”

  三、将第五条改为第六条,修改为:“县级以上公安机关对本行政区域的消防工作实施监督管理,并由公安机关消防机构负责实施,履行下列消防安全职责:

  (一)依法开展消防监督检查;

  (二)依照规定公开执法依据、权限、程序、期限,公开消防技术标准;

  (三)依法对国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程进行消防设计审核和消防验收;对备案的其他建设工程进行抽查;对公众聚集场所进行投入使用、营业前的消防安全检查;

  (四)依法查处消防安全违法行为,督促火灾隐患整改,及时报告、通报重大火灾隐患;

  (五)制定灭火应急救援预案并进行演练;

  (六)实施火灾扑救,依法调查火灾事故;

  (七)开展重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作;

  (八)对专职消防队、志愿消防队进行业务指导;

  (九)法律、法规规定的其他职责。”

  四、增加一条作为第七条:“公安派出所应当履行下列消防安全职责:

  (一)开展消防安全宣传教育,督促和指导村(居)民委员会、物业服务企业等有关单位落实消防安全措施;

  (二)开展日常消防监督检查,按照国家和省有关规定处理消防安全违法行为;

  (三)协助公安机关消防机构开展灭火、应急救援和火灾事故调查;

  (四)法律、法规规定的其他职责。”

  五、将第六条改为第八条,增加一款作为第四款:“建设部门对依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格的,不得给予施工许可,建设单位、施工单位不得施工;其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的,应当停止施工。”

  六、将第七条改为第九条,修改为:“单位应当遵守消防法律、法规和公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》,落实消防安全责任制,明确逐级和岗位消防安全职责,确定消防安全责任人,提高检查和整改火灾隐患、扑救初起火灾、组织引导人员疏散逃生、消防宣传教育培训的能力;按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材,并保持完好有效,保证本单位消防安全。”

  七、将第八条改为第十条,第二项修改为:“(二)确定消防安全管理人,制定居民防火公约,健全消防安全制度,开展消防安全和家庭防火知识宣传教育;”

  八、将第九条改为第十一条,第二项修改为:“(二)确定消防安全管理人,制定村民防火公约,开展消防安全宣传教育;”

  九、增加一条作为第十二条:“村(居)民委员会对日常防火检查巡查中发现的和群众举报、投诉的本辖区火灾隐患,应当及时报告公安机关消防机构或者公安派出所,公安机关消防机构或者公安派出所接到报告后应当及时进行调查处理。”

  十、增加一条作为第十六条:“公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查,不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。

  公安机关消防机构及其工作人员不依法履行消防安全工作职责,不作为或者不当作为给国家和群众利益造成损失的,对有关领导和直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  十一、对部分文字和其他条文顺序作相应修改调整。

  本决定自公布之日起施行。《河南省消防安全责任制实施办法》根据本决定修改后重新公布。

  河南省消防安全责任制实施办法

  (2003年12月8日省政府令第79号公布 根据2012年1月12日《河南省人民政府关于修改〈河南省消防安全责任制实施办法〉的决定》修订)

  第一条 为了预防火灾和减少火灾危害,明确消防安全责任,根据《中华人民共和国消防法》和《河南省消防条例》,制定本办法。

  第二条 凡在本省行政区域内的机关、团体、企业事业单位(以下统称单位)和村(居)民委员会,必须依照消防法律、法规和本办法,实行消防安全责任制。

  第三条 各级人民政府及其行政部门和单位的法定代表人或者主要负责人是本行政区、本部门或者本单位消防安全的责任人,对消防安全工作负领导责任;各级人民政府及其行政部门和单位分管消防安全工作的负责人,对消防安全工作负直接领导责任;单位各岗位消防安全责任人,对本岗位的消防安全负直接责任。

  第四条 县级以上人民政府负责本行政区域的消防安全工作,履行下列消防安全职责:

  (一)成立消防安全委员会,定期召开成员单位联席会议,研究并协调解决重大消防安全问题;

  (二)将消防规划纳入城乡规划,并负责组织实施;

  (三)加强公共消防设施建设,改善城乡消防安全条件;

  (四)将消防业务经费纳入本级财政预算,并根据消防工作发展需要增加投入,按照事权、财权划分原则,专项解决公安消防队应急救援装备和队站、设施建设经费;

  (五)根据本地的火灾形势和特点,定期组织有关部门开展消防安全检查,督促整改火灾隐患;

  (六)建立健全应急救援社会联动机制,组织指挥重大灾害事故的应急救援工作;

  (七)建立健全重大火灾隐患立案销案制度,及时向社会公布重大火灾隐患情况,对整改难度较大且严重影响本行政区域公共安全的重大火灾隐患实行挂牌督办,督促有关单位限期整改;

  (八)对本级人民政府有关部门和下级人民政府履行消防安全职责情况进行监督检查;

  (九)法律、法规规定的其他职责。

  第五条 乡镇人民政府、街道办事处应当履行下列消防安全职责:

  (一)建立健全消防工作制度,确定消防安全管理人员,落实消防安全措施;

  (二)在管辖区域内推行基层消防安全网格化管理模式,做到消防安全责任明确、监管措施到位;

  (三)组织开展消防宣传教育活动,在人员密集场所设置消防宣传教育专栏和消防安全标志;

  (四)按照上级人民政府和有关部门的部署,组织开展消防安全专项治理和消防安全检查,督促消除火灾隐患;

  (五)定期检查指导村(居)民委员会开展群众性消防工作;

  (六)根据当地经济社会发展和消防工作需要,建立专(兼)职消防队或者志愿消防队,承担初起火灾扑救工作,并协助公安机关消防机构做好火灾扑救、现场保护、火灾调查等工作。

  第六条 县级以上公安机关对本行政区域的消防工作实施监督管理,并由公安机关消防机构负责实施,履行下列消防安全职责:

  (一)依法开展消防监督检查;

  (二)依照规定公开执法依据、权限、程序、期限,公开消防技术标准;

  (三)依法对国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程进行消防设计审核和消防验收;对备案的其他建设工程进行抽查;对公众聚集场所进行投入使用、营业前的消防安全检查;

  (四)依法查处消防安全违法行为,督促火灾隐患整改,及时报告、通报重大火灾隐患;

  (五)制定灭火应急救援预案并进行演练;

  (六)实施火灾扑救,依法调查火灾事故;

  (七)开展重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作;

  (八)对专职消防队、志愿消防队进行业务指导;

  (九)法律、法规规定的其他职责。

  第七条 公安派出所应当履行下列消防安全职责:

  (一)开展消防安全宣传教育,督促和指导村(居)民委员会、物业服务企业等有关单位落实消防安全措施;

  (二)开展日常消防监督检查,按照国家和省有关规定处理消防安全违法行为;

  (三)协助公安机关消防机构开展灭火、应急救援和火灾事故调查;

  (四)法律、法规规定的其他职责。

  第八条 消防安全委员会和成员单位以及政府各行政部门,应当按照各自的职责分工,做好有关的消防安全工作。

  发展改革部门和财政部门在编制国民经济和社会发展计划以及财政预算时,应当重视消防设施建设,属于固定资产投资范围的,应当列入地方固定资产投资计划,并保证消防经费足额划拨。

  规划部门应当将消防规划纳入城乡建设总体规划,保证消防设施与其他城乡基础设施同步规划、同步建设、同步发展。

  建设部门对依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格的,不得给予施工许可,建设单位、施工单位不得施工;其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的,应当停止施工。

  通信部门应当按照规定建设火警专线以及消防指挥中心与消防站、供水、供电、供气、急救、交通管理等部门和单位之间的调度专线,保证通信畅通。

  教育、人力资源和社会保障、安全生产行政部门应当将消防知识纳入教学、培训内容。

  新闻出版、广播电视行政部门应当依法进行经常性、有针对性的消防安全知识义务宣传教育。

  工商行政管理、文化、卫生、旅游、民政、农业等行政部门应当在各自职责范围内,依法做好消防安全工作。

  其他政府行政部门应当结合本部门的实际,贯彻落实消防法律、法规、规章规定的各项措施,开展消防宣传教育,进行有针对性的消防安全自查和治理,依法督促所属单位对火灾隐患进行整改。

  第九条 单位应当遵守消防法律、法规和公安部《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》,落实消防安全责任制,明确逐级和岗位消防安全职责,确定消防安全责任人,提高检查和整改火灾隐患、扑救初起火灾、组织引导人员疏散逃生、消防宣传教育培训的能力;按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材,并保持完好有效,保证本单位消防安全。

  第十条 居民委员会(社区)应当履行下列消防安全职责:

  (一)做好辖区的消防安全工作,维护辖区消防安全;

  (二)确定消防安全管理人,制定居民防火公约,健全消防安全制度,开展消防安全和家庭防火知识宣传教育;

  (三)对居民住宅楼、院的消防安全进行检查,纠正阻塞、占用消防通道、水源等消防违章行为;

  (四)发生火灾时,及时报警,组织疏散辖区居民。

  第十一条 村民委员会应当履行下列消防安全职责:

  (一)做好本村群众性的消防工作,维护本村消防安全;

  (二)确定消防安全管理人,制定村民防火公约,开展消防安全宣传教育;

  (三)根据生产季节,组织开展消防安全检查,消除火灾隐患;

  (四)督促本村所属经济组织做好消防安全工作;

  (五)保障本村消防车通道畅通,有条件的应当贮备消防水源;

  (六)有条件的可以建立自防自救的业余消防组织,配备必要的消防器材,发生火灾时,协助公安机关消防机构进行火灾扑救。

  第十二条 村(居)民委员会对日常防火检查巡查中发现的和群众举报、投诉的本辖区火灾隐患,应当及时报告公安机关消防机构或者公安派出所,公安机关消防机构或者公安派出所接到报告后应当及时进行调查处理。

  第十三条 各级人民政府以及单位应当按照建立消防安全责任制的要求,逐级签订消防安全责任书。责任书的内容应当包括明确的责任人、目标任务、工作措施和奖惩办法等。

  第十四条 各级人民政府的消防安全责任制落实情况,应当纳入政府目标管理体系,进行定期考核。考核时,上级人民政府对下级人民政府实行量化考核,考核认定工作由上级人民政府的公安机关消防机构负责,考核认定结果报同级人民政府。

  单位消防安全责任制落实情况应当纳入本单位内部年度考核内容。

  各级人民政府以及单位考核结束后,应当按照消防法律、法规、规章和责任制的规定,予以奖惩。

  第十五条 对不落实消防安全责任制,造成火灾事故的,按照国家和本省安全事故行政责任追究的规定,对有关领导和责任人给予行政处分。

  违反前款规定,应当给予行政处罚的,由公安机关消防机构依据消防法律、法规、规章给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第十六条 公安机关消防机构及其工作人员应当按照法定的职权和程序进行消防设计审核、消防验收和消防安全检查,不得利用消防设计审核、消防验收和消防安全检查谋取利益。

  公安机关消防机构及其工作人员不依法履行消防安全工作职责,不作为或者不当作为给国家和群众利益造成损失的,对有关领导和直接责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第十七条 行政监察机关依照行政监察法的规定,对各级人民政府和行政部门及其工作人员履行消防安全职责的情况实行行政监察。

  第十八条 本办法自2004年1月1日起施行。








小议农村市场的无照经营及对治策略

邹清奇


营业执照是国家依法确认经营者合法资格的法律凭证,相当于经营者的“经济户口”。根据我国法律规定,经营者唯有取得营业执照后,才能获得生产经营的权利,才有资格进入市场参与竞争,这是市场的准入规则。而无照经营者未经工商行政管理部门核准登记领取营业执照而擅自从事某种经营活动的行为,则是对这一规则的破坏。近年来,无照经营的问题日益突出,巳发展成为一个不容忽视的社会问题。在整顿和规范市场经济秩序的工作中,查处无照经营行为是亟待解决的重要问题。而我国作为农业大国,农村经济是国民经济的重要组成部分,农村市场是社会主义统一大市场的一部分(本文所称的农村市场指的是农村乡镇在广义概念上的市场),农村市场的无照经营现象也应认真重视和整治,维护农村市场的正常经营秩序,以保证农村经济健康有序地发展,保护农民朋友的合法权益。查处无照经营行为是一项社会系统工程,我们对工作的长期性和艰巨性要有充分的认识。作为扎根于农村基层工商所执法人员,我们必须剖析农村市场各类经营主体的性质、组成、特征,诊断农村市场的无照经营行为的病症表现,研究针对整治策略。国务院颁发的《查处取缔无照经营办法》是对治这一“顽疾”的良药,为查处工作提供了有力的法律武器。但就农村市场的无照经营现象而言,自有其产生的深刻历史根源和复杂成因,不可能因该法的贯彻实施而灰飞烟灭,还必将长期存在农村经济生活中,需要我们以科学而又实用的态度来思考、探索、实践对治的方法措施。
农村市场无照经营的成因、分类及各自特征
农村经济相对于城市经济而言,具有分散性、自发性、规模小等特点。总的来说,相对落后的经济水平、简陋的经营条件、闭塞的交通通讯条件等是农村市场的无照经营行为产生的物质基础和客观原因,农村居民相对低下的文化水平、落后的消费习惯、薄弱的法律法规意识是无照经营行为产生的主观原因,而传统落后的生产手工艺、经营惯例、风俗习惯是其存在的社会土壤。首先,农村没有大型的、规模化的综合市场,只有少量的农村集贸市场和零星的集市贸易点,且分布极不平衡;农村乡镇也没有什么规模化的企业和其他经济实体,农村居民的收入还是以农副业生产所获为主居民消费力低,市场的购买力弱,可容纳的经营空间小;而农村富余劳力资源丰富,经商办个体的人数年年递增,造成商业资源的增长和劳动力对其的日益需求不成正比,过度的、不良性的市场竞争造成农村经营者的市场利润率低。农村的无照经营跨越了相关部门的行政审批和主体资格审核而非法进入市场参与竞争,偷漏税费,逃避了相关职能部门的监督管理,以图达到减少交易成本支出、获取非法利润的目的,这便是无照经营行为的利益驱动机制。笔者认为,愈是前置审批手续繁多的行业,无照经营者通过规避法律性登记而从中节约的成本费用越大,因而利润率越高,则此类行业的无照经营现象越严重;特别是一些伪劣假冒商品的生产和销售者,为了获取高额的利润而不惜以身试法。其次,农民收入水平低,过重的税费负担和不正常的摊派使农村经营者难以为继,于是有的经营者干脆从事无照经营。再次,现有的法律法规不完善,隐性市场障碍的存在,部门之间的不协调,监督管理措施的相对落后,农村基层工商所相对薄弱的人力、物力、财力等执法资源而造成执法力量的严重不足等,也是造成农村市场无照经营行为泛滥很重要的原因。
按照农村市场无照经营行为的性质,笔者认为可以将无照经营者分为以下几种类型:
⑴从事生产成本小、不成规模的传统手工业的无照经营者。如豆腐、酿酒、米粉加工等传统手工业,在农村具有悠久的历史习惯,一般以家庭经营为主,具有分散性、流动性和季节性的特点。此类无照经营者有手艺,往往抱有“我不过是吃手艺饭,要我办什么执照”的想法;有的因经营的规模小,又没有什么生产经营工具和设施,造成此类经营者逃避管理的侥幸心理很强的特征,他们对待工商部门的执法行动抱住“你来我走,即使被你查到了也罚不了我多少钱”的心态。而因他们的确也没有什么有价值的生产经营工具,工商部门查处时即使实行强制扣留措施往往收效甚微,因而此类经营者取而不绝。
⑵抱住“试业心理”的无照经营者。这部分初具规模的无照经营者刚开业不久,认为有个试业期是天公地道的,而自已可以等试业期过后才作出是否办照的决定,所以他们被查处时还振振有词:“我刚开业不久,还未过试用期限呢。”这显然是自以为是的习惯性思想作怪。
⑶有证无照的经营者。有的经营者认为许可证可以代替营业执照,他们认为只要各种许可证样样齐全,就可以开业,不用到工商部门去办理营业执照了。如有的从事运输业的个体经营者认为自己已经办理了驾驶证、营运证,就可以搞营运,不关工商的事。又比如税务部门以前凭工商营业执照发放税务登记证,现要无需营业执照,个人直接申请也可以核发了,于是经营者认为有了税务登记证就合法了。
⑷法定前置审批手续繁多的行业的无照经营者。就市场准入规则而言,我国实行的“严把关”的市场准入资格审核,即是对涉及多个行政管理部门审批的行业,经营者开业之前,务必先要获得相关部门颁发的各类许可证,最后统一交由工商部门的审核,符合条件的才颁发营业执照。有人曾形象地将经过多个管理环节最终交由一个部门把关的管理方式称为“捆绑管理”。而对于有的经营者而言,因为相关手续太难办,有的想办也办不了,于是干脆不办,然后从事无照经营。
⑸打着发展地方经济旗号的无照经营者。当前,各乡镇政府争相制订各项优惠政策吸引外来客商来本地投资办实业,称之为“筑巢引凤”,成为当前农村乡镇经济发展的一个亮点,无疑为当地农村经济注入一股了活力,这些实业也确实繁荣了当地市场,提高了农民的收入水平,增加了地方财政税收,其积极作用是显而易见的。工商部门应依照职责大力扶持这些经营者。但无论任何经营者在生产经营前,都应先依法办理工商营业执照;而曾几何时“先上车后补票”“放水活鱼”的地方政策也被曲解成一种大胆创新的理念,于是有的经营持着自己是当地政府“请”来的企业而以此为借口想逃避工商部门的监督管理,相关方有时也出于一个短期效益的目光出发,往往事先做出一些于法不合的承诺,形成存在于执法行动中的有力行政干预,致使此类无照经营户难以监督管理。特别是随着东部产业向内地转移的过程中,一些污染性大、危险性高的企业被沿海地区禁止生产或提高了准入门槛后只能退出当地市场,当中有些经营者便趁机随着内地的招商引资热乘虚而入,借着相关保护措施规避纷繁的行政审批和市场准入资格审查。
⑹禁令行业或特种行业的无照经营者。随着经济的发展和我国法治水平的提高,我国对一些不利于持续发展的行业实行了某种程度的禁止进入或对某些特种行业实行了严格限制进入,如小轧钢厂、铸造厂、造纸厂、小煤窑等污染严重的行业,危险品生产或剧毒品的生产销售行业,或消防要求较高隐患较大的行业等都对一定的经营主体实行禁止进入或必须进行了严格的前置审批方可进入,一般规模的经营者难以具备进入条件。但在利益的驱动下,总有一些铤而走险者,无视国法,和执法部门玩捉迷藏的游戏搞地下经营,或借助一些异化的社会力量做掩护进行无照经营活动。对这些明知故犯的无照经营者,我们一定要严厉查处取缔,触犯刑律的还要移交司法机关以犯罪论处。但笔者在实际的工作当中发现,有时当地有些经营群体是沿着传统习惯方式从事某类行业,这些行业又是当地的传统工业或手工业,甚至成为当地的支柱产业。而随着经济的发展变化至今日,出于环境保护等原因,此类行业原有的经营者不可能依现时的相关法规取得合法前置手续,当然也不能办理工商营业执照。但是作为地方经济的支柱和财税的重要来源,工商部门要查处取缔这些牵涉面太大、根深蒂固的无照经营群体明显是心有余而力不足的。
⑺可以延伸为无照经营性质的违章违法经营者。比如一照多摊、超越核准经营范围、擅自设立分支机构、挂靠经营等可以定性为无照经营性质的延伸,因为这也是对市场准入制度的一种破坏,当列查处之列。
      农村市场无照经营的危害及对治策略
无照经营行为是对市场准入规则的破坏,其危害性是显而易见的。农村市场的无照经营行为是其中一种,其危害性既和其他无照经营行为有着共性,又有自身特点。归纳起来有以上几点:
其一,扰乱了正常的国民经济秩序,损害了公平竞争的环境,削弱了国家对国民经济宏观调控的能力。我们知道,在当今社会,市场经济中存在着两种调节力量,一种是“看不见的手”, 指是市场价值规律的自然作用;一种是“看得见的手”,指的是国家行政力量的有效干预,这两种手段都是必要的。工商行政管理职能是国家对国民经济监控的重要手段之一,如其中的工商登记职能,不但是对市场准入关的把守,而且为国家的决策机关提供各项经济指标,有的甚至成为国民经济的晴雨表,是国家制订政策措施的重要依据。一方面,无照经营者逃避了工商登记,处于隐性经营状态,导致统计信息失真,影响政府宏观决策;大量因无照经营未被核准而进入市场的资金的存在,可能影响国家投资规划和导致宏观投资规模失控,影响产业比例关系。另一方面,无照经营者以其低廉的市场准入成本,进入市场和其他守法经营者竟争,对其他经营者是不公平的,属于“劣币驱逐良币”的反常情况,这种状况必然破坏了市场经济条件下各类资源配置的良性循环。当破坏此规则者未经任何审批而以低成本从事可能让其他经营者经过艰难的前置审批手续才获得的准入资格的行业时,在此类行业的市场经营秩序和竟争秩序是不规则和不公平的,并起不良示范作用;而作为规范进入市场游戏规则的法律法规的严肃性和权威性将大大降低, 从而对整个社会的法治进程是了消极的影响。若无照经营泛滥时,整个法律社会由此付出了长远利益被损害的代价。这种代价不用说远远大于任何单位或部门为无照经营行为辩护或蔽护、开脱所持借口依据的部门或地方甚至集体的利益。
其次,偷漏国家税费,侵犯国家利益,冲击市场物价水平,扰乱市场秩序。无照经营者既然避开了市场准入资格的审查,便也偷漏了国家的税费,造成国家财政资源的流失,影响国家对农村基础建设的投入;而其相对低下的成本投入导致产成品的价格低廉,对整个市场的物价水平形成冲击并可能成为经济动荡的导因之一。而因相关部门无法对无照经营行为的监督管理到位,无照经营现象也可能成为农村市场上欺行霸市、乱摆乱卖、短斤少两等违章违法现象的渊薮。
再次,欺诈消费者,侵害人民群众,影响地方生态环境。既然国家的行政机关无法对其实行有效的监督和管理,于是无照经营往往又和从事淘汰产业、制售伪劣假冒产品行为连在一起,这更是对人民群众生命健康安全权的侵犯和对市场秩序及社会诚信体系的破坏。甚至,一些不法分子未经核准登记建立经济实体或以虚有的经济实体作幌子,利用农民法律意识差和警惕性低的弱点,在农村乡镇从事诈骗活动,这种经济实体由于未经核准登记,因而未能很好地承担相应的民事责任,从而逃避了法律上的经济制裁。
既然无照经营现象是社会的毒瘤,那么我们必须采取有力的策略来对治它。但是笔者认为,既然农村市场的无照经营的产生和存在是一个有着深厚历史根源和复杂社会背景的因素作用的过程,并且在市场经济发展不成熟的阶段在着“野火烧不尽,春风吹又生”的顽强生命力,因此奢想在现阶段杜绝和根除它是不可能的,我们应做的是在当地党委政府的领导下,通过社会相关部门的协调配合和共同努力,采取有效措施对治它,对具体的无照经营行为进行查处和取缔,让农村市场的无照经营的量维持在一个最低水平,让它的危害性处于一个最小的度,不影响农村市场的正常的经营秩序和农村经济的健康发展,这是我们对治农村无照经营的基本策略目标。
自从《查处取缔无照经营办法》出台后,整治无照经营工作有了一个专门的法规,作为主要执法主体的工商行政管理机关也有了施治的重要武器,这是对治无照经营的法律基础;但不能认为有了《办法》便有了尚方宝剑,认为无照经营现象会随着此办法的实施而消声匿迹。因为任何一类违法行为不可能依靠一个法规的出台就可以根治,况且该《办法》在加强查处无照经营的可操作性的同时也给了工商部门更重的责任和更严格的要求,且和该《办法》的更适宜基层工商部门执法操作的配套规章有待出台;所以我们仍然应将整治农村市场的无照经营工作作为一个系统的社会工程来抓。笔者想从以下几个方面和大家进行商榷,研究对治农村市场无照经营的策略。
1)从改革我们的行政审批体制入手遏制无照经营产生的主因作用。一般行业的严格的前置手续审批使经营者望而却步,从而退而从事无照经营行为,所以在行政许可制度上可以考虑变“捆绑管理”为“分兵把守”,即将繁多的许可审批手续从关口前移至关口后。这是因为工商部门虽然是综合执法部门,但不具备各个职能管理必需的各项专业知识,因此将诸多的前置审批最后交由工商部门一家审批是有点勉为其难的,这样的“把关”有些名不符实。况且,既然有有工商部门审批把关,那么前置审批部门可能由此而产生依赖性和惰性,减少了自身部门的主动性和积极性,不利于立法的初衷。随着我国加入WTO和世界经济全球化时代的到来,市场经济发达国家“宽入严出”对市场出入规则是否值得我们借鉴呢?这个问题值得商榷。而在现有的法律法规条件下,对涉及多头审批的行业,我们可以推行“工商受理,抄告相关,互联审批,限时办结”的审批制度改革试点,这样可以从源头减少规避性无照经营行为。
2)对于一些小规模、季节性、临时性的个体经营者而言,工商部门要求其办理一个有效期为四年的个体工商户营业执照往往成为他们抵制的普遍理由,对这些小打小闹的欠规模经营者,我们可以在不违反法律法规的原则下,尽量简化登记审核手续,进行临时经营资格审核,当然这肯定要和日常的严格管理相配合。但对于经济落后的广大农村而言,简化行政审批和节约行政管理成本意义并非单纯是为了提高了机关工作效能,还是切实减轻农民负担和发展农村经济的大事。
3)对于积极到农村乡镇办实业的外来客商,于国于民于地方是一件大好事。但为什么要把免办或迟办应依法办理的工商营业执照当作一项优惠的政策来吸引外来客呢?这显然和依法行政和以法治国的大形势不符。而连合法的基本手续都想方设法减免的客商值得引进吗?对方是否有其他非法目的?工商部门依照部门职责,对一些危害到人民生命财产安全的无照经营者应克服一切阻力严惩不贷。从大局出发,基层工商部门应多向当地常委政府请示汇报,和兄弟部门积极沟通,使我们的执法免受行政干预因素影响。同时要加大对《无照经营查处取缔办法》的宣传力度,以增加查处无照经营行为的社会认同感。
4)在机构改革后,基层工商所的执法资源(包括人、物、财)的短缺和监管措施的滞后,影响了执法权力的行使和职责的履行。各地推行的中心所联勤制在一定的程度上减轻了这个压力,但从长远来看只有建立有效并运转科学的基层工商执法力量单元,才能保证基层工商所的依法行政,否则影响机构改革目标的实现。在现有条件下,我们应切实履行职能,充分发挥基层工商所在查处农村市场的无照经营中的主力军作用,强化日常监督管理,全面推行市场巡查制,加强“经济户口”动态管理,及时查辖区内的无照经营行为,把日常管理和专项整治结合起来,力求建立遏制无照经营的长效监管机制。
5)农村无照经营的对治是一顶复杂的系统工程,不是单家执法部门的事。因此,当地党委政府要重视,相关职能部门应密切配合,方可奏效,应争取将无照经营的查处取缔工作列入当地政府的议事日程。
总之,农村的无照经营现象是农村经济落后和市场秩序非规则性的一种表现,作为查处无照经营行为的主要责任部门,工商部门应以“三个代表”重要思想为指导,在执法实践中,勤于摸索,勇于实践,不断总结,以求逐渐切除这种阻碍市场正常秩序的形成和农村社会经济体系的健康发展的毒瘤。(邹清奇)