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登记机关应当充分保障当事人的合法权利

山西　宋天明


登记机关在我国很多，主要有企业登记机关，事业单位登记机关，社会团体登记机关，民办非企业单位登记机关等，他们都属于确定主体资格性质的登记。另外还有矿产资源登记，房产所有权登记，动产、不动产抵押物登记等，属于对物的登记。比较而言，其中企业登记机关为历史最长、登记制度最完善、登记业务量最大、涉及的法规最多、最具有代表性。
我国企业登记机关是各级工商行政管理机关，国务院授权的职能之一是：核准申请人从事经营活动，确认企业法人资格，并颁发营业执照。登记机关执行的主要法律、行政法规有：《中华人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国合伙企业登记管理办法》、《中华人民共和国外资企业法实施细则》等。各级登记机关认真执行国家法律法规，依法行政，维护社会经济秩序起到重要的作用。同时运用登记职能促进企业改革、改制及调整产业结构也有重大贡献。但目前存在一个普遍地、没有引起足够重视的问题是：如何充分保障当事人的合法权利。
一、 民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。
登记机关必须首先树立一个正确的观念：民事权利是宪法赋予的，而不是登记机关恩赐的。登记机关的职能是根据当事人从事经营活动的要求，对申请登记的事项予以确认并颁发证件。申请登记的事项（企业名称、住所、法定代表人、企业类型、经营范围、注册资本、股东及出资额、经营期限等）基本都属于当事人的权利，在不违反法律法规的原则下都应当登记确认。不是登记机关让你做什么你就做什么，不让你做什么，你就不能做什么。登记机关让你怎么做你就怎么做，不让你怎么做你就不能怎么做。登记机关的职能与行政审批机关有所不同，既不属于资源配置，也不属于条件资格认定。世界各国一般都不把登记注册行为列入行政许可。虽然我国新出台的《行政许可法》将其列入行政许可范围之内，但登记机关应当有一个清醒的认识，即：登记行为不是许可不许可的问题，只要当事人的申请要求不违反法律规定，登记机关必须依法确认。因此，登记注册事项应当由当事人确定，登记机关只具有否决权，对违法的要求、违法的申请予以否决。这就是民主法制国家的一个基本原则，对于民事权利“法无禁止即可为”。
登记机关还必须时刻有一种自我警戒的观念。因为登记机关及其工作人员每一言每一行都受行政法的严格制约。法律规定你做什么，说什么，你必须按规定的程序做，按规定的要求说。不允许不作为，也不允许违反程序作为。你对当事人的申请说“不”，必有法律法规依据。言行既出必有法律依据，这就是公权行使“法无授权不得为”的原则。
本届政府是亲民政府，特别强调以人为本。因此登记机关工作人员更应该尊重当事人的权利，更应该规范自己的执法行为，做一个真正的人民公务员。
二、 当事人的合法权利不能得到充分保障的事例
登记机关行使登记职能，很多方面忽视当事人的合法权利，甚至于限制、扼杀了当事人的合法权利。综合起来有以下几种类型：
1、任意设置前置行政审批事项
《中华人民共和国公司法》明确规定：“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的，在公司登记前依法办理审批手续。”“公司的经营范围中属于法律、行政法规限制的项目，应当依法经过批准”。但登记机关在执行这一法律条款时，任意扩大范围，对任何机关、任何部门出台的前置审批一律执行。保护了违法的行政审批的设定，阻碍、抵制行政审批制度改革的进行，给违法设立行政审批机关带来不正当利益，给当事人的合法权利设置重重障碍和阻力，提高企业设立成本，恶化投资环境，降低政府工作效率。
登记机关为什么这样要求呢？分析有三方面的原因：第一、条件越复杂、要求越高、越不好办，显示权力的价值越高，可能带来的私利就越大。第二、近十年来，市场经济体制还不够完善，社会经济监管漏洞较多，因此恶性事故频繁。凡出现恶性事故必追究登记机关工作人员的责任，使得登记机关工作人员普遍存在恐惧心理，如履薄冰。因此，采取“宁左勿右”的态度，宁可多要十件决不漏掉一件。你说你的改革开放，创造优良环境，我说我的严加管理，严把准入关。出了问题，检察院拿我是问，却不管你改革开放不改革开放。检察院纪检委办案子只要粘上边儿的，都往里装，不管你主客观情况，不管是否主要因素，越是基层越倒霉。第三、舆论导向使得登记机关工作人员只有把严格条件放在首位，不可能考虑当事人的合法权利是否得到保障。卡住你，办不成，没有人追究责任。一旦疏漏，出问题就抓住不放。例如，某市工商行政管理局规定：开办洗车行必须提交“节水办”的批准文件；有限责任公司向外投资，必须提交该公司股东会决议；室内装饰装修必须提交资质证；开办汽车修理行必须提交汽车修理行业协会的批准文件；外地投资者必须提交流动人员暂住证等等。这些土规定都是法律法规以外的规定，是寻租的结果。
2、“格式文本”束缚当事人的自主权利
登记机关在实施登记注册行为时，必然会使用国家统一设定的注册登记申请书等格式文本，这是为了规范统一，是有利于当事人规范登记注册行为的。但各地登记机关除此之外还擅自设定了许许多多、各式各样的格式文本。例如：股东会决议，董事会决议，公司章程，股权传让协议，租房合同等。这些文本原本是由于很多群众不会写而设立的服务性参考文本，出自为人民群众服务的意图是好的，也是需要的。但近年来逐渐将这些服务性参考文本演变为强制性的格式文本，不符合格式文本成为否定登记的主要情况，当前因此而被否定的占到百分之八十之多。
例如：某省工商局规定公司章程中必须载明股东住所和身份证号码，不载明的不予受理。这种让你苦笑不得的要求竟能长期维持下去，真是不可想象。难道股东搬家或更换身份证还必须股东会决议修改章程不成！中国人习惯于服从，没有人向登记机关质询为什么。
某市工商局规定股东会必须称“届”，股权转让更换股东就叫“换届”。你提交的股东会决议，如果不称“第几届”股东会决议，便不予受理。如此一个高层次登记机关也会出现这样的笑话。股东会与公司同在，公司不解散股东会永远存在，股东的权力可以继承世袭，没有任期问题。所以股东会不应当称为届。有届必有期，无期不称届。正确的称法应当是：第一次股东会可称为“创立大会”或“第一次股东会”，今后的股东会应当称“某某年度股东会”（例会），或“某某年临时股东会”，“某某年第二次临时股东会”等。称“届”本身就是一个错误，已经足以反映登记机关水平之低下，更不应当以这种错误的东西强制别人套用。
公司章程是各地登记机关普遍采用的格式文本，申请人根本无需认真对待，填空白即可。如果某一企业真想认真地、慎重地制定一个好的章程，登记机关一定认为不符合要求，必定让你拿回去重新修改，直至按照他们的格式文本填写方可。多说一句不行，少说一句不行，不想要的话不写不行，想规定的内容不允许你写。执法监督机关如果不信，可到登记机关查阅档案，所有的公司章程千篇一律，不管大公司、小公司都一样。外行的领导们估计不知道这些情况，也不会想到我们国家会是这样的一个国家。公司章程本是股东共同约定的，具有自我约束力的文件，充分体现当事人的自主权力。登记机关在审查章程时只应当把握《公司法》规定的必要条款和是否含有违反其它法律规定的内容，不应当干涉股东自愿约定的其他内容。股东愿意制定的细一些，则可多写，愿意简单一些，则可少写。当前各地登记机关普遍要求公司章程要写十几章七十多条。不符合他们规定的格式文本章程，不予受理。《公司法》规定章程应当载明的事项，共十项。既没有规定必须按次序，也没有规定不能合并。例如，第四项“股东的姓名或者名称”与第六项“股东的出资方式和出资额”完全可以合并写成一条，既清楚又简洁。但登记机关死搬硬套的要求必须写成两章。《公司法》规定章程应当载明的除这十项外，还规定有一项：“股东认为需要规定的其他事项”。这里应当强调的是“股东”，是“股东认为需要规定的事项”，而不是登记机关认为应当规定的事项。登记机关的工作人员往往熟视无睹，自觉不自觉地行使其“当然主人”的角色，把当事人看作是仆人：“我说你怎么写，你就怎么写”。甚至于对当事人自己写的章程看都不愿看一眼，只要不是他们规定的格式文本，就一言以蔽之“不行！”。《公司法》规定章程应载明的第八个事项是：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则”。这一事项可以写得很多，是整个章程中包含内容最多、最长的一项，其基本内容《公司法》中都有规定。如果不愿意重复《公司法》已有的规定，可以以一句话来概括：“公司的机构及其产生办法、职权、议事规则按照《公司法》的有关规定执行。”这种写法应当说也是符合要求的，既简单又明确、合法，不应当否定。但现在没有一个登记机关认为这样写是可以受理、通过的。
上述所谓的格式文本既不是登记机关集体研究经批准下发执行的正式文件，又不是中国文体经典格式。绝大部分是处、科长拟定的极不正规的想当然的格式，错误百出，经不起推敲。或者将某书上刊登的参考范本拿来当作格式文本。
三、 整顿队伍，纠正观念，选拔培养高素质的公务员担任登记注册官
尊重当事人的权利与依法行政，归根结底是需要高素质的国家公务员担任登记注册官。登记注册是业务性很强的一项工作，并不是任何人都可以胜任的。登记注册官员应当具有下列素质：具有本科以上文化基础学历，且具有一定的法学基础、经济学基础和企业管理学基础。目前各级登记机关工作人员尚不具备这样的素质，当务之急是培养在职登记注册工作人员，使其把尊重当事人的权力放在整顿队伍的首要位置，其次是系统的培训法学知识，严格的考核考试，或许可亡羊补牢。
最可怕的是，当前没有一个领导人认为尊重当事人的权利是一个严肃的问题。中国百姓习惯于任人宰割，人家说不行就不行，按照人家说的改，没有一点自己的权利意识。注册登记官员的思想是，只要能找出你一点毛病，就说明我水平高。他把别人都看的没有他水平高，同时却又要求别人都是法学专家，不允许有一点错误。登记机关的图章盖得不清楚（例如营业执照、名称核准通知书），他们不以为然，别人的图章盖的有一点不清就绝对不行。他们自己核定的经营范围，错误百出、标点不分，可是要求你章程上写的不能有一点错误。审查章程不是审查实质内容，而是当起语文老师改字、改词。一份好好的材料，他给你瞎改乱画的一塌糊涂，你不按照他的改就不给你登记。这种肆意践踏当事人权利的行为屡见不鲜。不整顿队伍，不纠正观念，老百姓不会认为政府是自己的政府，不会认为改革开放有成效，不会认为治理腐败是真的。


二OO四年六月十五日


财政部


关于进一步加强中央建设投资预算执行管理的通知

财建[2009]549号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

按照推进财政管理科学化精细化的要求，为了更好地发挥中央建设投资对经济增长的拉动作用，提高财政资金使用效率与效益，根据《中华人民共和国预算法》以及基本建设财务管理制度等法律法规，现将进一步加强中央建设投资预算执行管理的有关事项通知如下：

一、要督促各部门或单位，加快中央建设投资预算执行

项目主管部门或单位是中央建设投资预算执行的责任主体。各级财政部门要把督促项目主管部门或单位加强预算执行管理作为工作重点，会同相关部门强化预算执行工作。

一是对中央建设投资切块下达地方项目预算，抓紧做好进一步细化、拆分和预算下达工作。并会同相关部门按照工程建设进度需要安排资金，防止出现“要么执行缓慢、要么超量预拨”的现象，避免“库款搬家”问题。

二是督促和指导项目主管部门或单位做好项目用款前的各项准备工作，包括招投标、编制用款计划、政府采购计划等。

三是督促项目主管部门或单位抓紧项目开工建设，加快预算执行进度。对重点项目要实行专人负责制度，指派专人督导预算执行。对预算执行偏慢的项目，要及时采取措施改进提高。

四是在继续加强资金拨付审核把关的同时，加快资金拨付进度，提高办事效率。

五是加强对中央建设投资补助地方项目预算执行进度管理，及时分析、跟踪和通报有关情况，掌握预算执行动态，把强化预算执行进度管理经常化、制度化。同时，要按照有关规定每月按时向财政部报送相关预算执行进度情况。对预算执行中发现的问题，要早研究、早报告、早解决。

二、要统筹地方财力，确保地方政府配套资金落实到位

地方政府配套资金要及时落实到位，地方各级财政部门要统筹安排财力，切实保证中央建设投资项目及时开工和加快预算执行，推动实现扩大内需促进经济增长战略目标。

2009年为解决地方政府配套资金不足问题，中央采取了代理发行地方政府债券的办法，并明确规定了用途。按照国务院规定，地方政府债券资金要首先用于中央扩大内需投资项目地方政府配套，尤其是公益性项目配套。在满足中央扩大内需投资项目地方配套后，方可用于地方公益性建设项目，严禁用于经常性支出以及楼堂馆所建设。具体安排使用请按照我部制定的《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建[2009]121号）执行。

各地财政部门要严格遵循地方政府债券资金的使用次序，确保中央扩大内需投资公益性项目的配套资金及时足额到位。

三、要主动研究采取措施，改进和完善中央建设投资预算编制和执行

地方各级财政部门要把加快中央建设投资预算执行作为预算绩效管理的重要内容，将中央建设投资预算执行结果，作为今后安排和编制项目预算的重要依据。

一是对已经安排但长期不能执行的项目预算，要协商相关部门调整项目投资计划，财政部门相应调整项目资金预算。

二是对预算执行进度慢、延续结转资金较多的项目或单位，要采取控制措施，加大督促核查预算执行的力度；对项目预算当期执行确有困难的部分，要协商相关部门，实行调减，收回中央投资；对后续新安排的上述项目投资计划，一律暂不下达项目资金预算。今后视项目建设进度需要，在基建支出总预算内，办理项目资金预算调整手续。

三是协调相关部门将中央建设投资预算执行结果，作为今后安排项目、下达投资计划的重要参考。对基建资金预算执行慢、延续结转资金较多的项目或单位，不下或缓下项目投资计划。

四是对于配套资金不落实的地区，要相应扣减或暂缓下达该地区后续中央建设投资预算。

五是对于没有按规定安排使用中央代发的地方政府债券资金的地区，要限期整改，调整用于中央扩大内需投资公益性项目地方配套。凡没有按规定安排使用地方政府债券资金且又存在配套资金缺口的地区，中央将采取核减发债规模等政策措施。

财政部

二○○九年九月二日