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构建基层自治组织选举纠纷之诉

杨涛


据《半月谈》2004年第8期报道，在2003年村委会换届后，泉州市部份地区新当选的村民委员会不被部份村民或乡镇认可，村民自治选举纠纷时有发生。晋江市龙湖镇湖北村村委会主任的选举被龙湖镇村委会选举工作指导组宣告无效后，村委会主任一职空缺6个多月了。石狮市石灵秀镇港塘村，早在2003年8月9日选出的村主任陈金钟迟迟拿不到镇里的委任状。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律，我们国家对农村村委会、城市居民委员会等基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会和居民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出，即实行“海选”。在具体执行《村民委员会组织法》时，各省制定了不同的地方性法规，如《福建省村民委员会选举办法》规定，村民委员会选举工作由村民委员会或经村民会议通过的选举领导小组主持；县（市）、乡、民族乡、镇成立村民委员会选举指导组，指导组部署、指导和监督村民委员会选举工作，引导村民依法搞好选举。但在实践中，由于候选人对于当选人的当选，当选人对于村选举领导小组或村民委员会、居民委员会选举指导组的确认选举无效等诸多问题产生的争议层出不穷，已经影响到基层群众性自治组织民主选举制度的有效运行。
尽管有关法律和地方性法规也规定了，县（市）、乡、民族乡、镇的村民委员会、居民委员会选举指导组受理选举工作中的有关申诉，但是许多纠纷实际上乡、镇人民政府本身就是一方当事人，由它们自身来处理选举纠纷有违程度正义原则。同时，行政处理的程序缺乏严密性、中立性和提供充分的说理空间等先天缺陷，使它无法作为纠纷的最终裁决程序。因此，根据“有权利就应有救济”的法治原理，构建一种司法诉讼程序来解决基层群众性自治组织的选举纠纷是我们必然的选择。
然而，在我们现行的法律制度中，却缺乏对于这些选举纠纷的司法诉讼救济程序。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条规定，公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉。该法还规定了选民资格纠纷诉讼的审理适用民事诉讼法的有关规定，但这只是对选民资格纠纷诉讼的规定，而对选举纠纷的诉讼并没有作出规定。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的规定，行政指导行为是不可诉的行政行为，而县、乡、镇的村民委员会、居民委员会选举指导组的行为从性质上分析是一种行政指导行为；即使指导组的行为愈越指导行为，由于行政诉讼法对于这种因选举纠纷引发的行政诉讼并无规定，司法实践中也不将其作为可诉的行政行为。其二，有些选举纠纷与指导组的行为无关，可能涉及的仅仅是候选人与当选人之间、当选人与村选举领导小组之间的纠纷，所以选举纠纷也不能提起行政诉讼。
在西方各国，有关选举人名册的争讼，当事人在名册公布后若干天内向选举管理委员会提出；如不服，可向地方裁判所起诉，直至上告到最高裁判所。有关选举的争讼，当事人可在选举结果公布30天内向高等裁判所起诉。有关当选问题的争讼，落选者可向有关选举管理委员会提出控告，也可在选举结果公布后30天向高等裁判所起诉。我国台湾省的选举(罢免)诉讼制度的设计是，有关选举或罢免无效、当选无效、罢免通过无效及罢免案否决无效之诉讼，由民事法院管辖，其他争议事项由行政法院管辖。目前，由国亲提出的台湾地方领导人当选无效之诉，便是在民事法院管辖。
因此，笔者认为，农村村委会、城市居民委员会等基层群众性自治组织在选举中有关领导人中出现的各种选举纠纷，必须有相应的诉讼程序加以保障，如此才能体现对这些组织成员在宪法上的选举权与被选举权进行保障。除选民资格纠纷诉讼法律明确规定适用民事诉讼程序外，有关选举或罢免无效当选无效、罢免通过无效及罢免案否决无效等诉讼，也应规定参照适用民事诉讼程序。而对于县、乡、镇及其设立的村民委员会、居民委员会选举指导组宣告选举无效、拒不颁发委任状等行为引发的与选举有关的纠纷，应当允许有关利害关系人提起行政诉讼。　　

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
Email:tao1991@163.net
tao9928@tom.com


国务院国有资产监督管理委员会 财政部


国务院国有资产监督管理委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　文　件
财　　　 　　政　　　　 　部

国资发产权[2005]78号


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关于印发《企业国有产权向管理层转让暂行规定》的通知

国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市及计划单列市国有资产监督管理机构、财政厅（局），新疆生产建设兵团，各中央企业：

　　为加强企业国有资产监督管理，规范企业国有产权转让行为，根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96号）及《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）的有关规定，我们制定了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，现印发给你们，请结合实际，认真遵照执行，并及时反映工作中有关情况和问题。

国务院国有资产监督管理委员会

财　 　　　　政　　　　　 部

二ＯＯ五年四月十一日



企业国有产权向管理层转让暂行规定

　　一、为进一步推进国有企业改革，规范企业国有产权转让，保障国有产权有序流转，根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003]96号）及《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号，以下简称《暂行办法》），制定本规定。

　　二、本规定所称“管理层”是指转让标的企业及标的企业国有产权直接或间接持有单位负责人以及领导班子其他成员。“企业国有产权向管理层转让”是指向管理层转让，或者向管理层直接或间接出资设立企业转让的行为。

　　三、国有资产监督管理机构已经建立或政府已经明确国有资产保值增值行为主体和责任主体的地区或部门，可以探索中小型国有及国有控股企业国有产权向管理层转让（法律、法规和部门规章另有规定的除外）。

　　大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权不向管理层转让。

　　四、国有及国有控股企业的划型标准按照原国家经贸委、原国家计委、财政部、国家统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通知》（国经贸中小企〔2003〕143号）、国家统计局《统计上大中小型企业划分办法（暂行）》（国统字〔2003〕17号）规定的分类标准执行。今后国家相关标准如有调整，按照新标准执行。

　　五、企业国有产权向管理层转让，应当严格执行《暂行办法》的有关规定，并应当符合以下要求：

　　（一）国有产权持有单位应当严格按照国家规定委托中介机构对转让标的企业进行审计，其中标的企业或者标的企业国有产权持有单位的法定代表人参与受让企业国有产权的，应当对其进行经济责任审计。

　　（二）国有产权转让方案的制订以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项应当由有管理职权的国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与。

　　（三）管理层应当与其他拟受让方平等竞买。企业国有产权向管理层转让必须进入经国有资产监督管理机构选定的产权交易机构公开进行，并在公开国有产权转让信息时对以下事项详尽披露：目前管理层持有标的企业的产权情况、拟参与受让国有产权的管理层名单、拟受让比例、受让国有产权的目的及相关后续计划、是否改变标的企业的主营业务、是否对标的企业进行重大重组等。产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款，以及其他有利于管理层的安排。

　　（四）企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣（国家另有规定除外）；不得以各种名义压低国有产权转让价格。

　　（五）管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。

　　六、管理层存在下列情形的，不得受让标的企业的国有产权：

　　（一）经审计认定对企业经营业绩下降负有直接责任的；

　　（二）故意转移、隐匿资产，或者在转让过程中通过关联交易影响标的企业净资产的；

　　（三）向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估结果以及国有产权转让价格的；

　　（四）违反有关规定，参与国有产权转让方案的制订以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项的。

　　（五）无法提供受让资金来源相关证明的。

　　七、企业国有产权向管理层转让，有关工作程序、报送材料等按照《暂行办法》的规定执行。

　　八、企业国有产权向管理层转让后仍保留有国有产权的，参与受让企业国有产权的管理层不得作为改制后企业的国有股股东代表。相关国有产权持有单位应当按照国家有关规定，选派合格人员担任国有股股东代表，依法履行股东权利。

　　九、管理层不得采取信托或委托等方式间接受让企业国有产权。

　　十、企业国有产权向管理层转让后涉及该企业所持上市公司国有股性质变更的，按照国家有关规定办理。

　　十一、主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员过程中，经国有资产监督管理机构及相关部门确定列入主辅分离、辅业改制范围的企业，需向管理层转让企业国有产权的，按照《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号）及有关配套文件规定办理。

　　十二、国有控股高新技术企业、转制科研机构符合《国务院办公厅关于转发财政部、科技部关于国有控股高新技术企业开展股权激励试点工作指导意见的通知》（国办发[2002]48号）以及《国务院办公厅转发国务院体改办关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见的通知》（国办发[2003]9号）的规定实施股权激励试点工作，需向管理层转让企业国有产权的，应当报经省级以上财政主管部门或相关国有资产监督管理机构批准。

　　十三、各级国有资产监督管理机构和有关监管部门应切实加强对企业国有产权向管理层转让工作的监督管理，及时总结经验，不断完善相关规章制度和监管措施，切实维护出资人及职工的合法权益。

　　十四、各级国有资产监督管理机构所选定的产权交易机构应当按照本规定的要求，加强对企业国有产权转让中涉及管理层受让相关事项的审查，认真履行产权交易机构的职责和义务。

　　十五、相关机构和人员违反本规定进行国有产权向管理层转让的，国有资产监督管理机构、财政主管部门或政府授权部门应当要求转让方终止国有产权转让活动，必要时应当向人民法院提起诉讼，申请确认转让行为无效，并按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378令）、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）及《暂行办法》的规定追究相关人员的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

　　十六、政企尚未分开的单位以及其他单位所持有的企业国有产权向管理层转让的，由政府财政主管部门或授权的国有资产监管机构批准，具体比照本规定执行。