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【内容提要】党的“十七大”报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。检察长列席同级审判委员会是法律赋予检察机关的监督职权，是检察机关实现审判监督方式多元化的一个有效途径，这一制度对于加强人民检察院和人民法院在诉讼活动中相互配合、相互制约，保证检察机关有效履行法律监督职能及打击犯罪、保障当事人的合法权益具有重要意义和作用。
【关 键 词】 检察长 审委会 列席 完善建议
在司法实践中，各级检察长极少列席同级审委会，现阶段，随着司法体制改革不断深入，落实人民检察院检察长列席同级人民法院审判委员会的制度，已被列入司法体制和工作机制改革范围，笔者就完善和规范检察长列席审委会制度中的有关问题，进行粗浅的探讨。
一、检察长列席审判委员会制度的法律渊源
我国的审判委员会制度源于上世纪三十年代中央苏区公布的《裁判部暂行组织及裁判条例》，当时在各级裁判部内设裁判委员会，即审判委员会的前身。审判委员会在设立初期具有明显外向性，十分注重吸收裁判组织以外的人员参与讨论并裁判案件。建国后，鉴于大量司法人员法律素养不足的状况，继续保留了审判委员会邀请法院外人士参加的做法。随着法院体制的不断完善，审判独立性不断增强，法院外人士被逐步排除于审判委员会之外，但检察院参与审判委员会讨论案件的权力仍然得以保留。1954年《人民法院组织法》第15条规定：本级人民检察院检察长有权列席审判委员会。在1979年《人民法院组织法》修改中，这一制度受到了一定的质疑。为不影响法院的独立审判，同时确保检察监督的存在，该法第11条第3款的规定将“有权”列席修改成了“可以”列席，历经1983年和1986年两次修改的《人民法院组织法》均对此予以了完全承继。1993年9月11日印发的《最高人民法院审判委员会工作规则》重申了最高人民检察院检察长或检察长委托的最高人民检察院检察委员会可以列席。2005年9月，最高人民检察院制定了《关于进一步深化检察改革的三年实施方案》，把“完善检察长列席人民法院审判委员会会议的制度，规范检察长、受检察长委托的副检察长委员会会议的具体程序”作为检察工作改革的一项任务。2005年10月，最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年改革纲要》第45条确定“落实人民检察院检察长或受检察长委托的副检察长委员会的列席审判委员会制度”。两高均把检察长委员会，加强对审判活动的监督机制，切实维护司法公正，当作一项重大的改革内容。2006年4月5日最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》第6项规定：“各高级人民法院要严格按照有关规定，落实人民检察院派员列席审判委员会会议制度，并以书面形式通知检察机关。检察长、受检察长委托的副检察长均可列席审判委员会讨论死刑案件会议。检察长、受检察长委托的副检察长列席审判委员会可以带检察人员作为助手”。从数次《人民法院组织法》修改和最高人民法院审判委员会工作规定来看，明确赋予了检察长列席同级人民法院审判委员会的权力，其立法意图主要有：一是赋予检察机关知情权。检察机关肩负审判监督的重任，有必要了解有关审判工作情况以及检察机关起诉到法院的重大、疑难案件的讨论决定处理的情况，包括程序和实体，因为不了解情况就谈不上监督，因此对那些必须经由法院审判委员会讨论决定的重大疑难复杂案件，检察机关除派员出席法庭、支持公诉外还必须列席审判委员会会议，这样才能了解掌握同级人民法院审判重大疑难复杂案件的全过程。二是让检察机关通过列席审判委员会会议履行法律监督职能，实现司法公正。人民检察院依法对人民法院的审判活动行使法律监督权，而检察长列席审判委员会进行监督就是审判监督的一部分，列席的检察长对审判委员会的运行过程行使监督权，从某种意义上来说，列席会议本身就体现了一种监督。
二、检察长列席审判委员会制度存在的意义
（一）构建和谐司法的需要
在当前构建社会主义和谐社会的总体目标下，“和谐”已被广泛地应用于各个领域，成为政治活动和社会活动的理论导引，也为司法工作注入了新内涵，“司法和谐”、“和谐司法”也应运而生。和谐司法指司法权运行的一种理想状态，它强调司法权运行的稳定、协调和统一。其价值取向，一是追求诉讼秩序和谐。二是公、检、法等司法机关追求在诉讼中分工明确、配合得当、制约有度的政法系统和谐，共同形成推进法治的合力。期求通过司法的工具性及机制上的融合与和谐，并以和谐的司法方式达到实质和谐与社会公平的法治境界，减少诉讼冲突，最大化地实现司法权威性。
（二）维护公平正义的需要
一般需审判委员会研究的案件，均是疑难、复杂、重大的案件，审判委员会对疑难、复杂、重大案件作出的决定恰当与否，直接关系到司法公正。人民法院承办案件的法官在向审判委员会汇报案件时，由于主观意识、认识能力、业务素质、执法水平和道德水准的影响，可能会在汇报材料的完整性、反映案情的客观性、全面性方面出现偏差，从而影响审判委员会委员对案件的分析判断。而检察长列席审判委员会，可以直接就案件的定性、事实的认定、证据的采信、法律的适用，与审判委员会面对面地沟通，阐明检察机关的意见、观点和法律依据。审判委员会在充分考虑人民检察院意见和观点的合法性、合理性基础上，以事实为根据，以法律为准绳，准确地适用法律，恰当地裁判案件，达到审判监督的目的和效果。
（三）诉讼经济的需要
检察长列席审判委员会是实现诉讼经济的有效方法，二十世纪六七十年代美国兴起了以著名法学家波斯纳为杰出代表的经济分析法学派，他们用经济学，特别是微观经济学的观点来分析法律制度。认为法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标 。也就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最佳效益。当前法院、检察院进行司法改革的重要价值追求除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要原则就是诉讼经济，即通过树立诉讼经济理念，降低诉讼成本，实现诉讼最佳效益。检察机关所开展的审判监督包括事前防范性监督、事中过程性监督和事后纠正性监督，它们相互交错融合，从而形成了一个完整的法律监督运行机制 。三者当中，事前防范性监督和事中过程性监督更有利于诉讼经济目的的实现。检察长列席审判委员会会议制度，属在事前或事中过程性监督环节，较之于事后进行抗诉，启动新的审判程序，给司法机关增加工作负担，浪费大量的人力、物力和时间，不利于诉讼经济。
三、 实践中落实检察长列席审判委员会制度存在的问题
（一）法律授权不明确。《人民法院组织法》只有简单的一句话，仅仅只是规定检察长“可以”列席审委会，而不是“应当”列席，检察长列席审判委员会会议的规定比较原则化，缺乏刚性的法律规范而 ，该规定无论是人民检察院还是人民法院，都是具有选择性，而不具有强制性。
（二）列席人员的范围不明确。人民法院组织法规定：“各级人民法院审判委员会由院长主持，同级人民检察院检察长可以列席。”依此规定，列席审判委员会的只有检察长，并不包括其他人员，是不现实的。主体界定单一，其他人员无权列席，会造成检察长列席审判委员会制度形同虚设。
（三）列席监督案件的范围不明确。相关法条没有明确规定检察长列席审委会监督的范围和具体职责，难免使得法院以此而消极应付。“两高”目前也仅在死刑案件上达成了一致，其他类型案件则任由地方法检两院自行协调，造成有关规定十分混乱。
（四）列席的启动程序不明确。法律并未规定具体的操作程序，从而在客观上影响了这一制度的有效实施，如检察长列席审判委员会由谁决定，列席会议的职责是法律监督还是完善或补充检察指控，法院何时通知检察院、通知的形式以书面还是口头，检察长在审判委员会会议上发言的内容及次序安排等，都没有明确的法律程序规定。
（五）监督的内容和形式不明确。检察长列席审判委员会时无表决权，这是肯定的，但检察长是否有权当场发表监督意见？检察长何时？检察长对程序问题发表意见？还是对案件的实体处理发表意见？检察长是重复庭审意见、还是发表新的意见？
（六）检法两家在认识层面上的问题。由于上述法律规定的不足，实践中，法院往往以下列理由排斥检察长列席同级审判委员会制度，一是检察长列席审判委员会，违背了审判组织的秘密评议原则；二是检察长独享列席权而辩方缺席的做法不符合法院应平等对待控辩双方的最低限度程序公正标准，从而破坏控辩平衡，有悖司法公正。
四、对检察长列席审判委员会制度的完善建议
实践中，在执行检察长列席审判委员会制度中存在的诸多问题，归根结底是立法的漏洞，各地进行的诸多实践，纷纷尝试制定一些实施办法，方便司法实践操作，但只是权宜之计，解决问题的关键是立法的完善，笔者初步设计完善该项制度的构想，已期抛砖引玉。
（一）关于法律授权。修改《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》时，应明确规定，检察长有权并应当列席同级审判委员会，对审判委员会活动程序和案件实体裁判进行监督。对审判委员会活动程序中违法情形依照法律授权提出纠正意见。在讨论案件时，检察长代表人民检察院可以就案件的事实认定、证据采信、适用法律发表意见。对审判委员会在案件实体裁判上认为确有错误显失公正的，应当于会后以检察机关的名义通过法定程序提出抗诉。检察长列席审判委员会享有发言权，但不得参与案件的研究决定，没有表决权。这样，既体现了检察机关行使审判监督职权，又体现了尊重法院的宪法地位，保障人民法院依法独立行使审判权。
（二）关于列席人员的范围。列席人民法院审判委员会会议是检察长的权利，一般检察人员不具备列席的资格。但在2006年4月5日最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于死刑第二审案件开庭审理工作有关问题的会谈纪要》第6项规定：“各高级人民法院要严格按照有关规定，落实人民检察院派员列席审判委员会会议制度，并以书面形式通知检察机关。检察长、受检察长委托的副检察长均可列席审判委员会讨论死刑案件会议。检察长、受检察长委托的副检察长列席审判委员会可以带检察人员作为助手”。据此，笔者认为，考虑到实际情况，检察长因故不能到席时，可以委托副检察长代理检察长出席会议，应当具有检察长列席人民法院审判委员会会议的同等法律效力，在列席会议时，还可以带领主办该案的检察人员作为助手，辅助检察长或者受检察长委托的副检察长在会议中发表意见、说明理由等。
（三）关于列席监督案件的范围。笔者认为，结合各地实践情况看，检察长列席审判委员会讨论案件的范围可规定为以下几种：（1）检、法对认定事实、主要证据、适用法律和处理结果有争议、疑难、分歧的刑事案件和民事、行政案件；（2）在案件定罪量刑上存有重大分歧或拟判被告人无罪的案件；（3）检察机关提出抗诉的刑事和民事、行政案件；（4）影响社会稳定的群体性事件和在辖区内有重大影响的热点案件；（5）审判委员会或检察长认为有需要列席的其他重大案件或事项。
（四）关于启动程序。应以“通知制”为主，“要求制”为辅。所谓“通知制”即是：法院审判委员会在决定对某一案件进行研究后，按规定检察长应当列席的，人民法院应提前三日通知人民检察院，告知检察长列席的时间、地点，让检察长提前做好列席审判委员会的准备工作。检察长决定列席审判委员会的，检察院应根据审判委员会召开的时间，提前一日告知人民法院。所谓“要求制”即是：检察长认为需要列席审判委员会的，应在开庭后通知人民法院，人民法院应当准许，且于审判委员会召开前三日告知人民检察院。检察长在列席审判委员会上的发言次序安排在合议庭汇报案件审理情况之后，审判委员会讨论表决之前较为合适。
（五）关于监督的内容和形式。根据刑事诉讼法等相关法律的精神，在审判活动中检察院的法律监督应当是程序监督，而非实体监督。如果检察长在审判委员会会议上发表对案件实体处理的意见，必然对委员带来倾向性的影响。因此，列席的检察长不应干预审判委员会委员对案件实体问题的讨论，只能对审判委员会的工作程序进行监督。监督意见应当在审判委员会会议结束后，以检察院的名义书面提出。

　　天津市滨海新区大港人民检察院 刘维明

建设部


关于进一步建立健全工作机制落实建设系统安全生产工作责任制的通知



建质[2006]132号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　近年来，建设系统认真贯彻落实党中央、国务院的决策和部署，安全生产工作取得了一定的成效，但安全生产形势仍不乐观。为进一步建立健全工作机制，落实建设系统安全生产工作责任制，现通知如下：

　　一、充分认识做好安全生产工作的极端重要性。安全生产事关人民生命财产安全，事关改革发展稳定大局。各地建设主管部门要坚持以人为本，以科学发展观统领安全生产工作，牢固树立安全发展的观念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，不断增强做好安全工作的责任意识，以建立健全责任体系为基础，完善责任制度为核心，强化责任追究为保障，不断加强机制和制度建设，坚持不懈地把安全生产工作抓实抓细抓好。

　　二、强化安全生产行政首长负责制。各地建设主管部门主要负责人是本地区建设领域安全生产（包括建筑工程施工安全、工程全生命周期质量安全、市政公用设施运行安全）、综合防灾和应急管理工作（以下简称安全生产工作）的第一责任人，对安全生产控制指标负总责。主要负责人要亲自研究和部署重点安全工作，建立包含责任分解、责任考核和责任追究等环节的工作责任制度，定期组织分析本地区安全生产形势，及时解决安全生产工作中存在的突出问题。

　　三、建立健全协调运行机制。要建立健全并充分发挥安委会及其办公室的综合协调作用，制定明确的工作规则，建立健全协调运行机制，切实加强组织协调、工作指导、信息综合和督促检查。

　　四、建立形势分析制度和重点防控机制。要定期分析本地区安全生产形势，评估安全监管工作绩效，并根据分析和评估结果，及时公布安全监管工作存在突出问题或安全生产形势较差的重点城市名单，针对薄弱环节开展专项整治工作。对重要节日、特殊季节等的安全工作，要提早做出有针对性的部署。

　　五、建立健全安全信息系统和监测预警体系。要尽快建立覆盖建设系统的安全信息系统，加强对各方责任主体违反安全法律法规的行为和安全隐患等方面信息的采集和监测分析，全面准确地掌握安全状况和态势，逐步形成完善的安全生产监测预警体系。

　　六、建立安全事故快报责任制度。各地要根据国家总体预案要求，在国家和建设部规定的时限内，及时、详实地上报有关事故情况。对在事故报告工作中失职、渎职的，要严肃追究有关人员的责任。

　　七、建立和完善突发事件应急处置机制。要全面加强应急管理基础性工作，制定应急管理工作程序，明确应急管理工作机构，保障必要的人员、经费等条件。突发事件发生后，有关负责同志要亲自到事故现场指挥或参与指挥救援，并采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害。

　　八、建立重大事故分析评估制度。重大事故发生后，要在两个月内向我部提交分析评估报告，从体制、机制、法规、政策和技术层面深入分析事故成因，提出加强和改进工作的目标、措施，以及完善法规政策和技术标准等的具体意见和建议。

　　九、建立健全行政审批和监管责任追究制度。对于涉及安全生产的行政许可，按照“谁审批、谁负责”的原则，明确规定有关工作责任，建立审批后的动态监管机制和责任追究制度。对安全违法违规行为和安全事故责任主体不认真依法查处的，要严肃追究有关负责人的行政责任。

　　十、建立安全工作目标责任体系。各地要全面建立安全工作目标责任制，建立健全安全生产控制指标体系，抓好各层级、各环节的安全工作目标责任分解，对安全工作目标完成情况实施定期定量考核。

　　我部将建立对各地建设部门的安全工作目标考核机制，加强层级监督，完善约谈制度，定期发布各地控制指标的执行情况。对在安全管理工作中做出贡献的单位和个人，将进行表彰；对安全工作不力和控制指标执行差的地区，将给予严肃批评。

中华人民共和国建设部
二○○六年六月九日