辽源市公益性岗位开发管理暂行办法
吉林省辽源市人民政府
辽源市公益性岗位开发管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为进一步规范公益性岗位开发管理，推动安置就业困难群体就业，根据《吉林省人民政府办公厅关于转发省劳动保障厅等部门制定的吉林省公益性岗位开发管理暂行办法的通知》（吉政办发〔2008〕33号）精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称公益性岗位是指由政府或社会筹资开发以帮扶形式安置就业困难群体就业的便民利民就业岗位。
第三条 公益性岗位开发管理遵循的主要原则：
（一）以就业困难群体为安置重点的原则；
（二）以开发便民、利民服务操作岗位为主的原则；
（三）符合条件，自愿申报，面向社会，公开招聘，择优录用的原则；
（四）工作指导，属地管理，保持规模，动态监控的原则。
第四条 各级人力资源社会保障（就业服务）部门和财政部门分别负责本地公益性岗位的开发管理和专项资金筹集、使用等项工作。
第二章 岗位开发与认定
第五条 各县区应结合实际，将公益性岗位开发作为政府建立健全就业援助制度的一项基本措施，根据需要和可能，合理确定和适时调整公益性岗位的种类、数量及用工形式。
第六条 确定和开发公益性岗位的范围，由各级人力资源和社会保障（就业服务）部门会同财政部门共同提出，经同级人民政府同意后，向社会公布。
第七条 公益性岗位主要包括公共服务类、便民服务类和其他公益性岗位。
（一）公共服务类岗位主要包括：专职治安巡逻、交通协管、基层就业、社会保障和城镇居民最低生活保障协管、残疾人服务、困难职工帮扶、社会福利服务等岗位。
（二）便民服务类岗位主要包括：非机动车停车场看管、市容、社区保洁、社区保绿、社区养老服务、社区盲人按摩康复服务等岗位。
（三）自行开发的其他公益性岗位。
第三章 人员招聘
第八条 公益性岗位应聘用城镇就业困难人员中符合条件的下列人员：
（一）大龄失业人员（女性年满40周岁，男性年满50周岁）；
（二）“零就业家庭”成员；
（三）抚养未成年子女的单亲家庭成员；
（四）享受最低生活保障人员；
（五）大中专毕业生；
（六）复员转业退役军人；
（七）持有《中华人民共和国残疾人证》人员；
（八）连续失业1年以上人员；
（九）因失去土地等原因难以实现就业的人员。
第九条 用人单位需要开发新的公益性岗位项目或在原有的公益性岗位增加人员和补充公益性岗位空缺的，须事先向同级人力资源和社会保障（就业服务）部门递交申请报告，人力资源和社会保障（就业服务）部门商同级财政部门同意，并报同级人民政府批准后，由人力资源和社会保障（就业服务）部门通过人力资源市场面向社会公开组织招聘。
第十条 被聘用公益性岗位人员，根据岗位实际需要，用人单位与被聘用人员应签定全日制用工或非全日制用工协议。
第十一条 公益性岗位用工协议的签定方式为一年一签，期满后自然终止。协议期满后，经用人单位和被聘用人员双方协商一致，可以续签用工协议。对距法定退休年龄不足5年人员可延长至退休年龄，其余人员用工期限由各地自行决定。公益性岗位用工协议不适用《中华人民共和国劳动合同法》有关无固定期限劳动合同的规定以及支付经济补偿的规定。
第十二条 按省确定的规模，公益性岗位出现空缺要及时进行补充，保持公益性岗位开发规模。
第四章 职责与管理
第十三条 公益性岗位应遵循“谁用人、谁负责”的管理原则，各用人单位、主管部门应确定专门机构或专门人员具体负责公益性岗位人员的管理工作。包括进行岗前培训、岗中管理、实行严格考勤制度，将其上岗工作表现与劳动报酬、社会保险补贴发放挂钩。根据有关法律、法规，结合其工作性质和工作标准制定“公益性岗位人员管理制度”、“岗位职责”、“业绩考评办法”，并报送同级就业服务部门备案。社区管理类公益性岗位人员应遵循用人单位与街道、社区双重管理和考核的原则。在完成用人单位安排部署的专项工作前提下，服从街道、社区的其他工作安排，认真遵守街道、社区的考勤制度和劳动纪律管理。
第十四条 建立空岗报告制度。各级就业服务部门和用人单位要随时掌握公益性岗位人员增减变动情况，实行动态管理，建立“能进能出、渐进渐出、岗位相对稳定、人员合理流动”的公益性岗位管理机制。公益性岗位人员有下列情形之一的，可作为减员、解聘处理：
（一）在试用期内，发现替考、顶替他人上岗或患有严重病症、不能胜任岗位工作要求的；
（二）在协议期间滥用职权、刁难群众，索要、接受或者无偿占有服务对象财物，影响极坏的；
（三）因退休、死亡自然减员的；
（四）由于个人原因，不能正常顶岗，不能发挥公益性岗位作用的；
（五）已在工商部门实名注册从事经营活动的；
（六）已享受小额担保贴息贷款从事经营活动的；
（七）未经就业服务部门办理招聘用工备案手续，擅自安排顶岗人员的。
用人单位对自然减员和辞退的人员，必须在离岗三日内到就业服务部门提交空岗报告，履行减员手续。
第十五条 各级就业服务部门要建立公益性岗位人员数据库，建立个人档案，实行实名制管理。对拨付的公益性岗位补贴建立专账管理，专款专用。对原始凭证装订立卷，存档备案，做到人数、岗位、聘用时间、发放工资、社会保险底数清楚。
第五章 劳动报酬和资金拨付
第十六条 公益性岗位人员执行当地最低工资标准，按照用人单位制定的岗位职责、业绩考评办法，每月进行业绩考评，工资与业绩挂钩。在不超出财政部门核定的工资总额前提下，按业绩考评结果，工资可上下浮动。下浮幅度在10%以内，上浮不封顶。
第十七条 公益岗位人员领取工资采取统一办理工资存折形式，发放工资由用人单位（社区）考评后报同级就业服务部门审核，财政部门复核后领取。
第十八条 对公益性岗位人员中符合就业困难对象条件的，按有关规定享受养老、失业、医疗、工伤保险补贴待遇。社会保险补贴期限除对距法定退休年龄不足5年的人员可延长至退休外，其余人员原则上最长不超过3年。
第十九条 公益性岗位人员的社会保险由用人单位和个人按缴费比例分别承担，社会保险缴费标准按所在地有关规定执行。参加工伤保险的公益性岗位人员发生工伤事故后，由人力资源和社会保障部门进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照《工伤保险条例》和《吉林省实施〈工伤保险条列〉若干规定》（省政府第151号令）享受相关待遇，享受待遇发生的有关费用由医疗保险机构负担，未参加工伤保险的由用人单位所在地财政负担。
第二十条 维护公益岗位人员合法权益，依法享受节假日休息制度。因工作需要超出法定工作日或安排节假日出勤的，用人单位要按有关规定支付劳动报酬。
第二十一条 用人单位应按国家有关劳动安全、卫生的规定，根据工作性质，为所聘公益岗位人员配发劳动保护用品、工作装等，属于管理类公益性岗位人员要佩戴统一标识。
第二十二条 从2009年起，采取全额支付和按比例给予岗位补贴相结合的形式支付公益性岗位人员的劳动报酬。对无经费来源和经营收入的用人单位，由当地财政根据其岗位安置就业困难人员数量，按当地最低工资标准给予全额的岗位补贴。对有经费来源或经营收入的用人单位，由当地财政根据其岗位安置就业困难人员数量，按每人不低于当地最低工资标准的40％给予岗位补贴。
第二十三条 各地公益性岗位补贴和社会保险补贴所需资金从本级就业专项资金中解决。
第六章 监 督
第二十四条 在招聘公益性岗位工作中要主动接受纪检监察部门的监督，确保公益性岗位招聘做到“公平、公正、公开”。同时，要设立监督举报电话，接受社会各界的监督。
第二十五条 各公益性岗位用人单位对所申请拨付的有关费用必须设立专账管理，专款专用，单独列账，按规定使用。接受人力资源和社会保障、财政、审计和监察部门的监督检查。
第二十六条 各级人力资源和社会保障（就业服务）部门、财政部门要密切配合，通力合作，切实加强对用人单位和公益岗位人员的监督和管理，充分发挥公益岗位作用，体现社会效益。建立日常检查制度，对管理、考核、监督不到位，没有发挥公益性岗位作用，人浮于事，在社会上造成不良反映以及所聘非所用、虚报冒领、骗取工资和保险补贴的用人单位或个人，一经查出，除追回全部所得资金，收回其使用的公益岗位外，还将依照有关法律法规的规定追究有关当事人及所在单位的责任。
第二十七条 本办法自2009年1月1日起施行。
上市公司国有股减持的新思路
中国人民大学法学院2003级民商法硕士 李学林
【摘要】减持上市公司的国有股比例已经成为人们的共识,要做到既有利于建立现代企业制度,又有利于国有资产的保值、增值,必须更新思路.本文将公司类型分为战略性企业和竞争性企业,并针对不同的企业类型,分别提出了设立金边股和无表决权的优先股的国有股减持新思路.
【关键词】国有股减持;金边股;优先股;无表决权股
现阶段，在我国上市公司的股权结构中，公司股份可以分为国有股、法人股和社会公众股三种类型（注：这里的法人股不包括国有法人股，国有法人股已包含在国有股的分类之中）。由于特定的历史因素，在大部分上市公司中，国有股“一股独大”的现象十分严重。
由于国有股在上市公司总股本中的比重过大且难以上市自由流通，造成股权结构不合理，这不仅不利于完善上市公司的治理结构，也严重影响到国有资产的充分利用。
总的来说，上市公司国有股“一股独大”给上市公司带来的弊端主要有：
第一，由于大股东的绝对控制，数量众多的中小股东缺乏参与公司治理的有效途径。实际上，只有“国家”作为公司的控股股东，对公司的经营管理施加独断性的决定和影响。公司管理层唯“国家”这个大股东之命是从。这不仅挫伤了中小股东参与公司治理的积极性，也使得上市公司缺少有效的外部监督，控股股东的权力得不到有效的制约和平衡，进而影响到公司治理结构的健全和完善，也阻碍了上市公司资金运营质量和运作效率的提高。
第二，由于上市公司是国家控股，国家要实现对公司的控制，就要选派自己的代表进驻公司，国有股代表往往是与政府有密切关系的国有资产管理公司、国有控股公司或企业的上级部门，这些部门与公司经营者之间往往既存在资产所有者与代理人的关系，又存在行政上的领导与被领导关系。国有股占控制地位的现状进一步强化了行政部门这两种身份的混同，进而造成了两种截然不同的权力在使用上的混淆。这种身份关系和权力使用的错位，必然造成了行政机关对企业管理层干预过多，影响企业按照市场原则运作，甚至会导致国有上市公司将募集的资金优先用于政府的需要，而不是把股东的投资回报放在首位。
第三，由于处于控股地位的“国有股”属于非流通股，难以通过二级市场上市流通、转让，造成国有股权的相对冻结和股性呆滞，这样，大量的国有资产滞留在上市公司得不到充分的利用，这就不利于提高国有资金的营运效率和国有资产最大限度的保值、增值。①
要改变国有股“一股独大”，完善上市公司的股权结构，建立科学合理的公司治理机制，必须进行国有股减持，以减少或消除国家对上市公司经营行为不适当的干涉和影响。
所谓国有股减持，即上市公司的国有股股东，通过股票二级市场的交易，全部或部分出让其股份并得到现金的过程。从1999年底，国有股减持进入实际操作阶段以来，政府部门，、企业和理论界提出了众多的减持方案，然而，鲜有能为市场和社会公众接受的成功案例。
本文拟从调整国家与企业关系的角度，给出国有股减持的新思路。
对于企业来说，其存在的目的，价值或生命就是赢利，并将利润分配于其成员。然而，由于一部分企业事关社会公众的消费利益和国家安全，国家就必须对其赢利本质进行限制，使之更符合社会的需要。
由于不同的企业对国家安全和国计民生的影响程度不同，国家需要对企业施加控制和影响的方法和程度也就不同，对于数量众多的竞争性企业，国家完全可以鼓励民间资本的大量涌入，通过市场规律引导企业行为，国家仅从法律和政策上进行宏观的调控，以引导这些竞争性企业向着适应社会需要的方向健康发展。对于一些关乎国家安全和国民经济命脉，有特殊影响的行业或企业，国家可以对企业的重大决策行为施加直接的影响，防止其滥用企业的经营自由权，损害社会的利益。
因此，对于不同的国有企业来说，国家需要控制的程度和方法是不一样的，也就没有什么统一的，适合所有类型企业的国有股减持方案。在国有股减持的操作过程中不能不顾企业的实际情况，采取“一刀切”的方法。必须针对不同类型的企业提出不同的解决方案，只有这样，才能体现针对性和有效性。
在本文中，作者将上市公司中的国有企业分为两种不同的类型，并给出不同的国有股减持方案，以达到既有利于企业正常发展，又能实现国家适度、有效控制的目的。
根据企业对国家经济和安全的影响程度不同，本文将企业分为竞争性企业和战略性企业两种类型。
所谓竞争性企业，是指对国家安全和国计民生影响不大，能完全依据市场运行规律进行调整和规范的企业。比如商业、纺织、家电等行业。对于这类企业，国家只需进行法律和政策的引导，而不必进行直接的控制，这些企业本身可以根据市场的需求调整自己的经营行为，以实现优化产业结构，合理配置市场资源的目的，最大限度的发挥市场机制的作用。
所谓战略性企业，又称非竞争性企业，是指对国家安全和国计民生有重大影响的企业。对于战略性企业，国家需要对其重大的经营行为进行控制，在特定的情况下限制其经营自由，以维护社会整体利益。比如交通，能源，航空等企业。这些企业关系到国家安全和国民经济命脉，国家必须从严控制，不仅需要对其进行政策和法律的引导，更要在特定的情况下干预企业的经营行为，比如对于企业改变公司章程、出售其资产的重大决策行为，国家可以行使否决权，不能因为企业赢利本能而忽视了社会的安全和大多数消费民众的需要。
对于这两种类型的企业，国家需要控制的力度是不同的，对于上市公司来说，国有股减持的方案是也不同的，只有考虑到不同的企业特点，才能提出有针对性地操作方案，理顺国家和企业的关系，建立既有利于企业发展，又能维护社会国家安全和社会公益的现代企业制度。
下文将针对战略性企业和竞争性企业的不同特点，提出国有股减持的具体方案对策。
一，对于战略性企业，在国有股减持中引入“金边股”的概念，将国有股转化为“金边股”，实现企业正常经营和国家有序控制的有效结合。 ②
“金边股”是源自英国法的一个概念，是指在上市公司的股本总额中，国家持有的具有特殊权利的一种股份。国家可以凭借该“金边股”对上市公司的经营行为进行控制。在上市公司的股本总额中，金边股的数量极少。比如，公司发行的总股本有10000股，金边股仅是其中的一股。而国家仅凭借这一股，就可以对公司的重大决策行为施加影响。
在传统的公司法理论中，公司股份都是同股同权的，每一股份的权利内容都是相同的。拥有相同数量股份的股东，在公司的经营管理和决策中拥有的相同的权利，股东持有的股份数量越多，对公司的控制力就越大。
引入“金边股”的概念后，“同股同权”的传统观念就要被打破，“金边股”的数量极少，但这一股份拥有其他普通股份所不具有的权利，即对公司重大决策行为的否决权。
国有股转化为“金边股”后，由于国家在上市公司的股本总额中只拥有一股，从股份数量上来看，国家可能是拥有公司股份最少的股东。这样，国家便无权向公司董事会选派自己的代言人，对于公司的日常经营行为，国家也无权过问。这就有力的保障了公司根据市场规律灵活的安排自己的经营行为，最大限度地发挥公司作为独立市场主体的优势。然而，由于这些公司对国家经济和安全有重大影响，如果失去了政府控制，就可能出现对国家和社会的不利影响。因此，对这些公司的某些重大决策行为，国家可以凭借“金边股”的特殊权力行使否决权。
在我国的国有股减持操作方案中，可以借鉴英国设置“金边股”的做法。
原则上讲，只有对国家安全和国计民生有重大影响的非竞争性领域，比如航空、能源、交通等行业，才将国有股转化为“金边股”。考虑到这些行业对国家发展的战略性意义，对于这类上市公司的重大经营行为，比如修改公司章程，转让超过一定比例限制的公司资产，进行超过一定数额的重大投资，公司的分立、合并等等，要求公司将这些行为上报，经过国家的批准。如果国家认为这些重大经营行为背离了社会公益，就可以行使否决权，使公司的这些行为归于无效。
当然，在实际操作中，哪些行业，哪些公司可以设置“金边股”，国家在什么情况下行使否决权，在多大范围内行使否决权，行使否决权要经过什么程序，这些都是必须深入研究和详细论证的问题。
二，对数量众多的竞争性企业，可以将国有股转化为无表决权的优先股，保证国有资产的保值、增值。
优先股和劣后股，有表决权股和无表决权股是公司法中股东股份的常见分类方法。对于上市公司中的竞争性企业来说，将国有股转化为无表决权的优先股，是操作性很强的一条有效途径，对于现阶段国有股减持，完善公司的治理结构，保证国有资产的保值、增值具有重要的意义。
相对于普通股的股东来说，国有股转化为无表决权的优先股后，国家在上市公司中的地位主要表现为：
第一，国家享有股息、红利的优先收取权。作为优先股股东，国家对其投资享有固定的股息，股息率不随公司的经营状况而改变，国家可以按公司章程优先于普通股的股东领取股息和红利。
第二，国家享有公司剩余财产的优先分配权。在公司解散时，国家作为优先股股东，享有优先于普通股股东分配剩余财产的权利。这就保障了国家的投资安全，减少国家投资的风险。
第三，作为无表决权的股东，国家对公司的日常经营和决策行为没有表决权，或者表决权受到严格的限制。这就有利于约束国有股股东的行为，防止其滥用投票权，干涉企业的日常经营行为，保障公司根据市场的需求安排自己的经营行为。当然，并非在任何情况下，国有股作为“无表决权”股东都不享有表决权，当国有股作为“优先股”的股东权益受到侵害，国家不能优先享有股息、红利的收取权和公司剩余财产的分配权时，国家便恢复享有表决权，以维护国家的利益。③
可见，把国有股转化为无表决权的优先股，既有利于保障公司的经营自主权也有利于国有资产的保值，增值。
结语：要建立现代企业制度，实现对国有资产的充分利用，必须实现上市公司国有股的减持。在具体的方案操作中，必须针对不同的企业类型，有针对性地采取不同的措施，使上市公司的股权结构建立在更为合理的基础之上和市场各方都能接受的范围之内。
注释
① 参见 郭峰主编: 《证券法律评论》 法律出版社2002年10月总第 2期
② 参见 强力:《证券法前沿问题案例研究》中国经济出版社 2001年8月第一版
③参见 刘俊海:《股份有限公司股东权的保护》 法律出版社 2004年1月第二版
